Le 4 octobre dernier, le gouvernement allemand annonçait un nouveau recul de ses objectifs climatiques en renonçant provisoirement à fermer ses centrales au lignite (un type de charbon très polluant). L’argument avancé était que cette réserve de production d’électricité devait pouvoir être activée en cas de pic de consommation afin « d’économiser du gaz dans la production ». Mais le plus important était surtout que le gouvernement allemand espérait que cette décision permette de maintenir un prix de l’électricité bas pendant l’hiver. Il faut dire que depuis l’invasion russe de l’Ukraine, le gaz importé coûte beaucoup plus cher, en particulier parce qu’il ne passe plus par des gazoducs mais par des plateformes de gaz naturel liquéfié (GNL) ; il faut donc trouver des expédients pour éviter l’explosion des factures qui ne sont bonnes ni pour le moral des ménages, ni pour la compétitivité des entreprises.

Comble de l’ironie, quelques mois plus tôt ce même gouvernement avait annoncé la fermeture définitive de ses trois derniers réacteurs nucléaires dont les capacités de production, décarbonées, étaient pourtant plus de deux fois supérieures à celles des centrales au lignite maintenues (4 GW contre 1,9 GW).

La gestion de l’énergie, soulève de nombreuses questions, en Allemagne comme ailleurs en Europe. Comment organiser la transition énergétique à l’heure où les impératifs climatiques imposent la réduction de nos émissions de gaz à effet de serre ? Comment se passer de notre dépendance au gaz russe sans faire exploser les coûts de l’énergie ? Comment reprendre le contrôle sur les prix sans pour autant réactiver nos vieilles centrales à charbon ?

Préserver la souveraineté des politiques énergétiques

En réalité, la question qui englobe toutes les autres est celle de la souveraineté énergétique. Pour l’aborder, le dernier ouvrage d’Aurélien Bernier, L’Energie hors de prix est un guide salutaire. Pour commencer, il convient de poser quelques définitions. En premier lieu, lorsqu’on parle de souveraineté énergétique, de quoi parle-t-on exactement ? Comme le note très justement Bernier, « la France n’atteindra jamais la souveraineté énergétique » (p. 165). L’uranium, tout comme les énergies fossiles, sont massivement importés. Quant à la production d’énergie renouvelable et de batteries électriques, elle a besoin de composants eux aussi importés. Mais si la France ne devient jamais autonome en matière énergétique rien ne l’empêche de décider de l’organisation de la production et la distribution de l’énergie sur son territoire. C’est la souveraineté en matière de politiques énergétiques qu’il faut préserver. Comme l’expliquait la regrettée Coralie Delaume, la souveraineté est l’autre nom de la démocratie. Être souverain, c’est confier au peuple le pouvoir de décider de ses propres affaires. Or, « le principal obstacle à cette souveraineté en matière de politique énergétique, c’est le marché », note Bernier à juste titre (p. 165).

Ainsi, remettre l’énergie au cœur du débat et de la démocratie suppose de comprendre comment le marché s’est étendu au détriment du politique et de s’interroger sur les moyens de recouvrer le pouvoir de contrôler à nouveau la manière de répondre à nos besoins énergétiques. C’est tout l’intérêt du livre de Bernier que de décrire l’histoire de cette spoliation et, par effet de miroir, de comprendre ce qu’il faudrait faire pour l’inverser.

Le livre de Bernier s’inscrit dans un travail ancien, puisqu’il avait déjà publié un livre remarqué sur le sujet, Les Voleurs d’énergie (Utopia, 2018). Sans surprise, on trouve des éléments communs aux deux ouvrages, notamment dans les deux premiers chapitres qui abordent l’histoire des privatisations et leurs conséquences. Dans ce passage, comme dans le reste de l’ouvrage, Bernier étudie les secteurs du gaz et de l’électricité. Il n’aborde pas le sujet du pétrole et des carburants dont l’histoire a pourtant bien des points communs avec celle du gaz et de l’électricité (Total et Elf Aquitaine ont été des groupes publics avant d’être privatisés, puis fusionnés, et enfin se transformer en grands conglomérats transnationaux).

Deux éléments sont marquants dans cette histoire. Le premier, ce sont les aller-retours permanents entre régulation et dérégulation, entre objectifs de flexibilité et de sécurité. Bernier insiste sur le fait que la production et la distribution de gaz et d’électricité ont d’abord été confiées au secteur privé dans la plupart des pays du monde. Cependant, l’incapacité du privé à organiser une distribution généralisée de l’énergie et son inefficacité à assurer un service convenable ont conduit les gouvernements à nationaliser ou à sérieusement encadrer les systèmes de production et de distribution de l’énergie.

De plus, la conception qu’on a de la manière dont un marché doit fonctionner varie selon les époques. Ainsi, Bernier rappelle qu’au début de la libéralisation il fallait absolument limiter les contrats à long terme avec les pays producteurs de gaz afin de rendre le marché plus « liquide » (p. 87). Puis, lorsque la trop grande liquidité du marché de l’énergie a fait exploser les tarifs, il a fallu faire l’inverse et favoriser les contrats de long terme afin de sécuriser les prix. D’un côté on nous dit qu’un bon marché doit être fondé sur le « signal-prix », censé permettre les adaptations mutuelles de la demande et de l’offre (et on crée des bourses de l’énergie pour cela), de l’autre dès qu’une crise importante survient et que les prix deviennent fous, on propose davantage de régulation et de contrats à long terme, et on autorise les gouvernements à subventionner l’énergie au nom de la compétitivité des entreprises et de la paix sociale.

Le rôle central de l’idéologie néolibérale

Le second élément qui ressort de la synthèse historique proposée par l’auteur est le rôle central de l’idéologie et de la politique dans la libéralisation des marchés de l’énergie. Faut-il le rappeler ? Un marché n’existe pas « naturellement ». Il doit être pensé, créé, mis en œuvre. Tout cela nécessite une puissante volonté politique qui s’inscrit dans la durée. En l’occurrence, c’est la force de l’idéologie néolibérale d’avoir mis au cœur de son projet politique la gestion marchande de l’énergie. Depuis la libéralisation chilienne des années 1970 sous Pinochet, jusqu’à celle de l’Union européenne dans les années 1990-2000, en passant par la libéralisation thatchérienne au Royaume-Uni, il y a plus qu’une continuité. Les mêmes penseurs et les mêmes principes sont à l’œuvre, comme le souligne l’auteur (p. 25). On regrettera toutefois l’usage impropre de qualificatifs tels que « ultralibéraux » (p. 23) pour parler des Chicago boys, ces économistes chiliens formés par Milton Friedman. De même, qualifier de « libérale » l’idéologie qui a conçu cette forme de libéralisation est extrêmement réducteur. En effet, le libéralisme traditionnel entend organiser le retrait de l’État de l’économie et conçoit le marché comme une institution naturelle. Or, ce que démontre les exemples des marchés du gaz et de l’énergie, c’est qu’absolument rien n’est « naturel » dans les dispositifs choisis. Ces derniers ne sont pas libérés de l’État ; c’est lui (ou plutôt l’Union européenne pour le cas de la France) qui a instauré ces marchés et leurs systèmes de régulation et qui l’organise selon des critères très précis censés à la fois produire des signaux-prix pertinents, organiser la transition écologique ou encore préserver la concurrence.

La forme qu’a pris la libéralisation des marchés de l’énergie n’a donc rien de « libérale », contrairement à ce qu’écrit Bernier. C’est du néolibéralisme à l’état pur. Par ailleurs, tout en étant mue par des considérations politiques et idéologiques extrêmement fortes, ce qui est largement souligné dans l’ouvrage, la transformation de la gestion et de la distribution de l’énergie n’a fait l’objet d’aucun débat démocratique. C’est dans les arcanes de Bruxelles et à l’issue de négociations opaques entre États que les marchés de l’énergie ont été libéralisés de la manière dont ils l’ont été. Et ce sont d’ailleurs les mêmes négociations opaques qui se tiennent à l’heure actuelle et promettent de tirer les leçons de la crise de 2022. À aucun moment les citoyens n’ont été directement consultés sur la forme que devait prendre la gestion de l’énergie. Et c’est toujours sans consultation des populations que l’on réforme aujourd’hui le marché de l’électricité ou que l’on engage d’importants investissements pour construire de nouveaux terminaux méthaniers.

Une libéralisation complexe et opaque

On répondra que tout cela est beaucoup trop complexe pour être arbitré par de simples citoyens. C’est parfaitement exact. Rien n’est plus compliqué que le fonctionnement actuel des marchés de l’énergie. Mais d’où vient cette complexité ? Du temps des monopoles publics d’EDF et de GDF, la chose était plutôt simple. Nul besoin, alors, d’un régulateur, d’un médiateur, de négociations franco-allemandes interminables. Le responsable de l’approvisionnement en énergie des ménages et des entreprises était le ministre de tutelle des monopoles publics. Pas besoin, dans un monopole public, d’une bourse de l’énergie ou d’une gestion des producteurs d’électricité en fonction du « merit order »⁽¹⁾, c’est-à-dire de leur coût de production marginal. Inutile d’organiser un « marché de capacités » (p. 105) pour éviter le blackout en période de pointe ; pas besoin de revendre à un tarif privilégié une partie de l’électricité nucléaire aux distributeurs dans le cadre de l’ARENH (accès régulé à l’électricité nucléaire historique). Et surtout, comme le souligne très bien Bernier, le monopole d’Etat est sans doute l’instrument le plus sûr pour organiser des politiques publiques de l’énergie, par exemple pour décarboner nos usages, protéger la population de l’inflation ou trouver des recettes publiques permettant de financer des projets gouvernementaux (p. 85). Avec le monopole public de l’énergie, on sait qui décide et qui est responsable des dysfonctionnements. Avec les marchés actuels de l’énergie, chacun peut s’exonérer de sa propre responsabilité et les défaillances deviennent systémiques.

Lire : Comment et pourquoi le marché européen de l’électricité a déraillé.

En fin de compte, si la libéralisation de l’énergie s’est avérée d’une incroyable complexité, c’est sans doute parce que la gestion privée d’un service aussi essentiel que l’approvisionnement énergétique n’a rien d’évident. On n’a pas libéralisé pour plus de performances ou davantage de transparence, mais on a réduit les performances et opacifié le système pour rendre la libéralisation possible. Comme le souligne l’économiste et ancien dirigeant d’EDF Marcel Boiteux, cité par l’auteur, « Il ne s’agit plus d’ouvrir la concurrence pour faire baisser les prix mais d’élever les prix pour permettre la concurrence »⁽²⁾.

On comprend à la lecture du livre d’Aurélien Bernier que la complexité est au cœur des stratégies de libéralisation. Ainsi, le prix de l’électricité est le produit d’une architecture fondée sur une combinaison de prix dont chacun remplit un rôle spécifique. Car, contrairement à ce qu’on pourrait penser, les prix de gros sur le marché de l’électricité, celui auquel s’approvisionnent les distributeurs, n’est pas le simple résultat des rapports de force entre offreurs et demandeurs. « Au bout du compte, écrit Bernier, le prix de bourse de l’électricité empile le prix de la production (en grande partie celui des centrales au gaz), le prix du mécanisme de capacité, le prix du carbone. Pour peu que l’offre soit ‘‘verte’’, on ajoute le prix de la garantie d’origine. Avec de la spéculation à chaque étage » (p. 106).

Et ce n’est pas fini. Car le prix de marché n’est pas celui que paie le consommateur. Pour retrouver le prix des factures il convient d’ajouter les tarifs des organismes publics qui gèrent les lignes haute et basse tension (RTE et Enedis), les coûts de la quarantaine de distributeurs qui se livrent une guerre commerciale elle aussi très coûteuse en dépenses de communication et en démarchages en tous genres, le coût de la régulation et des institutions publiques de médiation qui visent à informer les consommateurs perdus dans la jungle des tarifs et des pratiques commerciales douteuses… et bien sûr le coût des taxes diverses dont la fameuse « Contribution au Service Public d’Electricité » qui, c’est le comble de l’ironie, date justement de l’époque où le service public a été abrogé. « Tout ceci pour avoir le ‘‘choix’’ entre des détaillants qui vendent presque tous la même marchandise », note Bernier avec malice (p. 80).

Quelles leçons tirer de la crise de 2022 ?

Cette véritable cathédrale de complexité conçue au nom de la libéralisation du marché de l’énergie a complètement disjoncté en 2022. Le gaz russe s’étant soudainement arrêté de circuler dans les gazoducs, les prix du gaz et de l’électricité ont atteint des sommets délirants, menaçant la survie d’une grande partie du secteur industriel et productif. Que s’est-il passé à ce moment-là ? Le livre d’Aurélien Bernier permet d’entrer dans le détail de cette histoire et de déconstruire quelques mythes.

Première leçon : si l’invasion russe de l’Ukraine a incontestablement renforcé la crise européenne de l’énergie, elle n’en est pas à l’origine. Les prix avaient commencé à augmenter bien avant, en réalité dès l’été 2021, au moment de la reprise post-covid. Ainsi, dès le mois d’octobre, certains fournisseurs alternatifs, sentant le vent tourner, avaient décidé de se retirer du marché. C’est le cas par exemple du danois Barry Energy qui promettait de mettre en place une tarification dynamique. Le principe étant que le prix payé par l’usager est indexé sur le cours du marché de gros. La tarification dynamique a été rendue possible par l’introduction du compteur Linky qui peut déterminer la consommation d’un foyer en temps réel et donc modifier la tarification à chaque instant. Comme le souligne Bernier, cela revient à « reporter une grande partie du risque boursier sur l’abonné » (p. 145).

L’offre de Barry Energy n’a de sens que dans un contexte où les cours boursiers sont en moyenne inférieurs au tarif régulé. Or, ce n’était déjà plus le cas six mois avant l’invasion russe de l’Ukraine, et c’est ce qui explique que ces tarifs n’ont pas encore été proposés en France (ils existent dans d’autres pays). Si cette pratique devait se généraliser, on imagine que les clients de ces contrats devront jouer des interrupteurs plusieurs fois par jour en ayant les yeux rivés sur les cours de la bourse de l’électricité.

La deuxième leçon que l’auteur tire de la crise est qu’elle a donné lieu à un nombre incalculable de malversations de la part des fournisseurs alternatifs. Ayant acquis des quotas d’électricité à bas coût grâce au mécanisme de l’ARENH, certains fournisseurs ont cherché à se débarrasser de leurs clients en augmentant subitement leurs tarifs ou en leur conseillant de repasser chez EDF. Grâce à cette manœuvre, ils pouvaient revendre au prix fort à EDF l’électricité qu’ils lui avaient acheté au tarif de 42€ le MWh (p. 115). Aurélien Bernier souligne que ces opérations sont parfaitement légales, puisque certains fournisseurs tels Mint Energie n’hésitent pas à s’en vanter auprès de leurs actionnaires (p. 118). Au passage, si les fournisseurs alternatifs les plus malins ont pu profiter de la crise pour revendre très cher une électricité achetée à bas prix à EDF, l’entreprise publique a, pour sa part, perdu beaucoup d’argent, un fait qui aurait mérité d’être davantage souligné dans l’ouvrage.

Troisième leçon de la crise, le marché s’avère incapable de produire les bons investissements et d’anticiper les crises. Dans le cas du gaz, l’épuisement progressif des gisements de la Mer du Nord n’a pas conduit les fournisseurs européens à diversifier leurs sources d’approvisionnement. Au contraire, ils ont laissé la Russie développer ses propres infrastructures d’exportation, ce qui a amplifié les conséquences de la rupture de l’approvisionnement russe. Pour ce qui concerne les investissements dans la production d’électricité, ils vont prioritairement là où les prix sont les plus élevés. Or, pour que les prix de l’électricité soient élevés, il faut que le système de production se retrouve régulièrement à la limite du blackout. Du fait de sa conception, le marché européen de l’électricité ne peut rémunérer les producteurs à des tarifs élevés que dans la mesure où des centrales coûteuses sont mises en route en période de pic de demande. Ainsi, une surcapacité productive fait perdre beaucoup d’argent à l’ensemble des producteurs. Il faut donc absolument l’éviter… et donc sous-investir !

Enfin, la dernière leçon de la crise est que, si l’on en croit les experts qui conseillent la Commission européenne et le gouvernement français, il est urgent… de ne rien changer. Ainsi, pour la Commission, toute réforme du marché européen de l’électricité doit avant tout « préserver le cœur du marché intérieur ». Il en va de même pour l’économiste Jean-Michel Glachant qui publie fin 2022 une note de travail pour le Centre Robert Schuman où il affirme qu’« il serait irresponsable de casser ou de brider ce remarquable outil ». Quant à Nicolas Goldberg et Antoine Guillou, ils n’hésitent pas à juger, dans une note écrite pour le Think Tank de gauche néolibéral Terra Nova que « contrairement à ce qu’affirment certains acteurs économiques et politiques, sortir tout bonnement du marché européen de l’électricité serait contre-productif et même dangereux car il s’est révélé être un facteur de résilience indispensable en cas de crise et son fonctionnement envoie le bon pour équilibrer le réseau électrique à tout moment » (citations extraites des pages 151-153).

En fin de compte, ce que nous apprend la crise européenne de l’énergie c’est que le dogmatisme idéologique, le conservatisme des classes dirigeantes et certains intérêts bien compris se sont coalisés pour ôter à la population le droit de gérer son énergie en la baignant dans un environnement où les forces de la concurrence et du marché décident à la place du citoyen quels investissements doivent être faits et qui doit en bénéficier. Ce qui est sûr, c’est que ce n’est pas ainsi que nous parviendrons à relever les défis climatiques qui nous attendent ni à planifier la décarbonation de nos économies. Mais tant que le marché produit le « bon » signal-prix, nous sommes sauvés !

David Cayla

Références

⁽¹⁾Voir David Cayla « Comment et pourquoi le marché européen de l’électricité a déraillé », Le Temps des ruptures.

⁽²⁾ Marcel Boiteux « Les ambiguïtés de la concurrence. Electricité de France et la libéralisation du marché de l’électricité », Futurible n° 331, juin 2007.