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la politique agricole commune : un outil à réorienter

La Politique agricole commune, mise en place dès les débuts de l'Union européenne, est une politique communautaire centrale des systèmes agricoles européens. Confrontée à un contexte en constante évolution depuis 60 ans, la PAC entrera sous peu dans sa prochaine réforme. Il est intéressant de se replonger dans ses évolutions historiques avant de développer les prévisions de la prochaine réforme 2023-2027 et d'exposer notre analyse et nos propositions pour une PAC comme outil de la transformation agroécologique des systèmes agricoles et alimentaires.

La Politique agricole commune (PAC) est un outil central de l’évolution de l’agriculture européenne. Elle ne peut être laissée de côté dans la transformation indispensable de notre système agricole et alimentaire. Alors que la prochaine réforme de la PAC 2023-2027 approche à grands pas, il est nécessaire de se replonger dans les évolutions historiques de cette politique communautaire. Avant même de parler de souveraineté, de reterritorialisation et de transformation agroécologique il faut comprendre les mécanismes de la politique agricole européenne en place et ce qui nous y a mené. La rupture avec notre système agricole et alimentaire actuel ne se fera pas sans la compréhension des succès et échecs des précédentes transformations agricoles dans lesquelles la PAC a joué un rôle majeur.

Une politique européenne cen­tralisée dès ses débuts

1957, le traité de Rome institue la Communauté économique européenne (CEE). Ce même traité fixe les objectifs d’une politique à six pays répondant à la nécessité de nourrir l’Europe. C’est la Politique agricole commune (PAC). Apparue dans le contexte de l’après-guerre et d’absence d’autosuffisance alimentaire, elle s’accorde à la volonté d’un marché commun de la CEE et à la libre circulation des marchandises, y compris celles du secteur agricole. Héritage partiel des politiques nationales préexistantes, elle est mise en place en 1962 avec pour but d’accroître la productivité agricole, d’assurer un niveau de vie à la population agricole, de stabiliser les marchés et de garantir une sécurité d’approvisionnement et des prix raisonnables aux consommateurs. La PAC est alors une politique active, répondant à des besoins majeurs et s’inscrivant dans des objectifs de reconstruction. Elle vise, de plus, le renforcement de l’alliance européenne face aux autres puissances qui l’entourent – consolidation des régimes socialistes de l’Est et toute-puissance économique des Etats-Unis. Replacer cette politique communautaire dans son contexte est nécessaire pour comprendre le choix des leviers mobilisés par la PAC. Cette dernière par exemple, joue un rôle particulier dans la construction européenne. Dès sa première version, elle est très centralisée et laisse peu de place aux gouvernements nationaux – on parlera d’ailleurs de “renationalisation” de la PAC lors de la réforme de 2014. Dans le contexte de l’époque, limiter les mécanismes d’interventions nationaux a pour ambition de réduire les distorsions de concurrence au sein de l’Europe et de rendre compatible l’intervention publique et le marché commun.

La PAC est le symbole de l’ambition commune des Etats membres et sera longtemps la politique communautaire la plus importante – elle représente 80% du budget de la CEE dans les années 70. Elle repose sur trois principes fondateurs : l’unicité de marché, la préférence communautaire et la solidarité financière.

Le premier principe, qui annonce en partie le marché unique de 1993, permet la libre circulation des produits agricoles d’un État membre à l’autre. Ainsi, après une phase transitoire, les droits de douane, les subventions et les entraves à la circulation des produits sont supprimés entre ces États. La préférence communautaire quant à elle se traduit par des quotas et des droits de douane communs – par ajuste- ment variable et non pas fixe – imposés sur les produits agricoles importés vis à vis des pays tiers. Ce principe, très mal perçu par les autres pays du monde, devait protéger contre les importations à faible prix et les fluctuations des cours du marché mondial. Il est de moins en moins structurant pour la PAC, par exemple du fait des nombreux accords commerciaux bilatéraux. Le dernier principe fondateur, un peu plus tardif, de solidarité financière fixe la partici- pation à la PAC des Etats membres au prorata de leur Produit Intérieur Brut (PIB). Ce budget commun du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) est distribué selon les besoins des pays, c’est-à-dire souvent en fonction de l’importance du secteur agricole de chaque pays. A ce financement de la PAC sont ajoutées des ressources propres de droits de douanes à l’entrée des produits industriels et agricoles importés du reste du monde, ainsi qu’une part de la TVA collectée par les Etats membres.

En vue d’atteindre les objectifs de la PAC, le traité de Rome établit également des organisations communes des marchés agricoles (OCM) – qui deviendront une unique organisation en 2007. La CEE met ainsi au point des mécanismes pour assurer des prix minimums reposant sur des méthodes de soutien financées par le FEOGA – ces dépenses se révéleront bien plus importantes que la partie “orientation” du fonds qui ne représentera jamais plus de 10% du budget. Suivant les produits, les OCM peuvent comporter des réglementations des prix, des subventions à la production et à la commercialisation, des systèmes de stockage et de report, des mécanismes communs de stabilisation à l’importation ou à l’exportation. Par exemple, les prélèvements à l’importation joueront un rôle crucial, de même que le prix d’intervention dont l’action se verra cependant limitée avec l’engorgement des marchés.

Les premiers mécanismes d’intervention mis en place sont les prix garantis, aussi appelés prix d’intervention. Les organismes nationaux relayant les services communautaires étaient tenus d’accepter à un prix minimal toute la production livrée – jusqu’au milieu des années 80. Des critères de qualité seront progressivement mis en place et les achats d’intervention seront limités. Les mécanismes d’intervention ont longtemps constitué le cœur de la PAC mais seront mis en sommeil dans les années 2000. Aucun moyen de régulation de l’offre n’est prévu à l’origine sauf dans le secteur du sucre. Cette absence de régulation entraînera des stocks considérables et coûteux en retirant de la vente les quantités non absorbables par le marché pour conserver le prix garanti. Les subventions aux exportations, ou restitutions, sont des subventions pour compenser l’écart entre les prix européens et les prix mondiaux plus faibles. Elles répondent partiellement aux limites des mécanismes d’intervention et per- mettent d’écouler les stocks mais représentent dans les années 90 une grosse part du budget européen. Liés au principe de préférence communautaire, les droits de douanes vers les pays tiers ou prélèvements variables sont aussi des leviers pour certaines OCM.

La PAC est le symbole de l'ambition commune des Etats membres.

Une politique communautaire en évolution permanente

En soixante ans, la politique agricole commune a été confrontée à un contexte en constante évolution, de l’industrialisation galopante à la mondialisation globale, en passant par l’agrandissement de l’UE. La PAC va traverser une succession de réformes qui reflète une politique en mouvement perpétuel. Les institutions et le processus de décision communautaire particulier de la PAC ne sont pas développés ici, bien qu’expliquant certaines de ses évolutions. En revanche, nous aborderons quelques événements majeurs liés à la PAC qui ont influencé le monde agricole et nous amènent au système actuel.

Les mécanismes de la PAC de 62, développés précédemment, vont entraîner une surproduction. En effet, l’auto-suffisance alimentaire de la CEE est largement dépassée en 1967 et de premières interrogations apparaissent quant à la gestion des surplus. Les mécanismes de régulation des prix par le stockage voire la destruction de ces surplus mènent à une explosion des coûts. Des tensions internationales apparaissent alors du fait de la concurrence déloyale créée par l’inondation des marchés de produits agricoles européens subventionnés. En outre, après 1973, les chocs pétroliers entraînent une augmentation des coûts de production du fait de l’augmentation du coût de l’énergie. Le prix d’intervention qui garantissait jusqu’ici des prix stables, prévisibles et élevés aux agriculteurs, favorise alors un déséquilibre de l’offre et de la demande du fait de l’augmentation plus rapide de la production par rapport à celle de la consommation. Ces deux derniers mécanismes ont entraîné une pression sur les prix agricoles et limité l’augmentation des revenus des agriculteurs. De plus, la diminution des importations (dont les prélèvements permettaient d’alimenter le budget de la PAC), l’augmentation des exportations dans un contexte de différentiel de prix parfois majeur entre les marchés, mondial et intérieurs, entraînent une explosion des dépenses de soutien des marchés dans le milieu des années 70. Du fait de cette évolution, la CEE cherche donc à freiner la progression des dépenses budgétaires et à répondre au déséquilibre croissant entre offre et demande. En 1984, la CEE met en place les quotas laitiers pour répondre à la surproduction tirée par des prix garantis.

Ils visent à limiter les excédents de produits laitiers et ainsi à en limiter les coûts de régulation associés. D’autres plafonnements des volumes de production de filières agricoles vont lui succéder, comme les quantités maximales garanties (QMG). Par la suite, le système des stabilisateurs en 1988 reprend l’idée de plafond à partir duquel se déclenche une série de réduction de prix, par exemple dans le secteur des céréales.

En 1992, une nouvelle réforme de la PAC, dite de Mac Sharry, remet en cause ces mécanismes de fonc- tionnement et s’inscrit en rupture des réformes précédentes. Trente ans après la mise en place de la PAC, la sécurité alimentaire européenne est atteinte. Les autres résultats sont mitigés. En effet, les revenus agricoles sont très variables selon les Etats-membres et des disparités se maintiennent entre les agricultures nationales (taille moyenne des exploitations, revenus…). La réforme de 92 s’attaque au financement budgétaire, ce qui doit permettre d’intégrer des politiques d’aménagement du territoire et faciliter la restructuration des exploitations agricoles. Elle abaisse les prix garantis et propose de les compenser par des aides directes aux producteurs proportionnelles à la taille des exploitations. Ce découplage des aides – indépendantes de la nature des produits – est allié à des mesures de réduction de la production. La réforme Mac Sharry inscrit dès lors la PAC dans une logique libérale, et considère que l’orientation des productions agricoles doit davantage résulter du libre jeu du marché. Elle permet à l’UE de mieux se conformer aux règles du commerce mondial et de répondre à la remise en question des restitutions aux exportations au niveau international dans le cadre du GATT, particulièrement par les Etats-Unis.

Dans le cadre de l’agenda 2000, la réforme de 1999 s’empare de la multifonctionnalité de l’agriculture. En effet, l’agriculture est reconnue comme n’ayant pas qu’une vocation alimentaire mais aussi de développement rural ou d’impact environnemental. Dans un contexte de baisse de la population rurale, la PAC est alors considérée comme ayant un rôle à jouer. Ainsi, l’agenda 2000 légitime l’idée d’un second pilier de la PAC en phase avec la multifonctionnalité nouvellement reconnue de l’agriculture. Il est financé par le Fonds européen agricole de développement rural (FEADER). La crise de la vache folle entraîne de son côté des orienta- tions de sécurité alimentaire dans la PAC. La réforme de 1999 poursuit la diminution des prix garantis et ainsi des montants de restitutions aux exportations. Les aides directes les remplaçant ne couvrent pas complètement ces diminutions et permettent à l’UE de ré- duire la part de la PAC dans son budget – en perspective de l’élargissement à l’Est qui nécessite une augmentation du FEADER et des fonds de cohésion. Depuis les an- nées 90 les réformes apportent aux Etats membres plus de marge de manœuvre. Celle de 2000 introduit le principe de subsidiarité, c’est-à-dire un retour de l’échelle nationale dans l’action de la PAC avec par exemple la modulation possible des paiements compensatoires par les Etats-membres.

La réforme de 2003 s’attache à couper complètement le lien entre les volumes produits et les aides perçues par les agriculteurs. En effet, les aides directes sont toujours liées aux surfaces ensemencées et au nombre de têtes de bétail, elles incitent donc encore à la production. Elles sont alors découplées et remplacées par le droit au paiement unique par exploitation (DPU). Ce levier est lié aux surfaces éligibles sans obligation de production sur celles-ci. La réforme de 2003 va également plafonner le budget du Pilier I de la PAC (avec une modulation possible). Le Pilier II est renforcé avec un objectif de soutien des politiques de développement rural. Cette réforme introduit aussi la conditionnalité des aides selon 18 normes relatives à l’environnement, à la sécurité alimentaire et au bien-être animal. Leur non-respect entraîne des réductions totales ou partielles des aides. La réforme de 2003 est une orientation de la PAC par l’UE vers un modèle souhaité plus durable. Elle permet à l’UE de répondre aux attentes sociétales concernant l’environnement et la qualité des produits. Cette réforme continue de connecter davantage l’agriculture aux marchés mondiaux et entraîne une libéralisation des prix et du commerce, en préparation de l’élargissement de l’UE. La réforme de 2008 poursuit la réforme précédente avec la mise en place du paiement unique simplifié et des filets de sécurité remplacent les mécanismes d’intervention. D’anciens leviers comme les gels de terres ou les quotas laitiers sont supprimés. Le second pilier est renforcé pour répondre aux défis environnementaux.

En soixante ans, la politique agricole commune a été confrontée à un contexte en constante évolution.

La politique agricole commune actuelle

La réforme de 2014 a prolongé les logiques libérales accompagnant la PAC depuis la réforme de 1992. Pour un budget total annuel de 60 milliards d’euros à l’échelle européenne dont 9,1 milliards sont destinés à l’agriculture française, la PAC 2015-2020 conserve sa construction autour de deux piliers issus de la précédente réforme de 1999.

En France, le premier pilier de la PAC reste important. Il est financé par le Fonds Européen agricole de garantie (FEAGA) à hauteur de 7 milliards d’euros. Par des mécanismes majoritairement découplés, c’est-à-dire n’étant pas calculés proportionnellement à une production donnée. Ce premier pilier a pour objectif le soutien des marchés, des prix et des revenus agricoles. Il est géré par les Etats au niveau national.

Le deuxième pilier, quant à lui, reste plus réduit avec un budget de 2 milliards d’euros financé par le Fonds européen agricole de développement rural (FEADER). Ses objectifs sont de promouvoir l’aménagement des zones rurales, la protection de l’environnement et le maintien d’une population active sur le territoire. En France, l’attribution de ce fonds est gérée par les Régions.

Alors quels ont été les changements apportés par cette réforme de 2014 ? Plusieurs choses sont à mentionner. Premièrement, la PAC de 2014 est orientée vers un soutien plus important à l’élevage. Ce dernier souffre, en effet, d’un manque de compétitivité ne permettant pas aux éleveurs de vivre dignement de leur métier (en 2017, entre 620 et 1100€ de salaire mensuel en moyenne d’après l’Insee). Deuxièmement, elle vise à soutenir l’emploi et l’installation de nouveaux agriculteurs en réponse à une diminution continue du nombre d’actifs agricoles depuis les années 60 et à la prévision d’un départ de la moitié des agriculteurs d’ici une dizaine d’années. Troisièmement, elle se propose d’améliorer la performance économique de l’agriculture européenne en faisant face, notamment en France, d’une part, à une rémunération très faible des agriculteurs, et d’autre part, à une balance commerciale, autrefois positive, se rapprochant inexorablement de l’équilibre. Quatrièmement, prenant acte du fort impact environnemental avéré de l’agriculture qui représente actuellement 19% des GES en France selon l’ADEME, la PAC 2015 a pour objectif d’augmenter sa performance environnementale. Enfin, elle vise l’amélioration de la performance sociale de l’agriculture et la redynamisation des territoires.

Les objectifs et orientations de la PAC paraissent donc louables et tout à fait pertinents au vu des défis auxquels fait face l’agriculture. Néanmoins, un tour d’horizon rapide des dispositifs en place en France pour cette période de 2015 à 2022 est nécessaire afin d’illustrer les moyens avec lesquels ces objectifs se veulent atteints.

Les aides majeures du premier pilier sont les aides découplées. Elles sont rattachées au nombre d’hectares que représentent les terres cultivables de chaque exploitation agricole. Ainsi, un paiement de base est attribué par hectare en fonction du montant historique de ces aides découplées à l’hectare : les droits à paiement de base (DPB). Ces aides visent à soutenir les revenus des agriculteurs et leur compétitivité sur les marchés. A cela viennent s’ajouter plusieurs bonus pour inciter à la mise en œuvre de pratiques favorables à l’environnement, les exploitations de taille petite et moyenne ainsi que l’installation de jeunes agriculteurs. Au DPB, se rajoutent donc respectivement le paiement vert, le paiement redistributif et le paiement additionnel aux jeunes agriculteurs. En 2017, ces aides s’élevaient au total à environ 6 milliards d’euros soit les deux tiers du budget total de la PAC pour la France.

Ces premières aides de base sont de différents ordres. Pour ce qui est de l’objectif d’amélioration des performances environnementales, le paiement vert est complété par les mesures agroécologiques et climatiques du second pilier. Les MAEC éligibles font l’objet d’un cahier des charges et s’organisent autour de trois catégories : MAEC système qui s’applique à des types de produc- tion comme les systèmes herbagers et pastoraux dans une logique de maintien des pratiques actuelles ; MAEC plus spécifique à des par- celles théâtre d’enjeux environnementaux localisés et MAEC ayant un objectif de préservation des ressources génétiques comme la préservation de races particulières. Elles viennent donc s’ajouter à la valorisation par le paiement vert des surfaces d’intérêt écologique (haies, mares, etc), à la diversification des cultures et à la préservation des prairies permanentes (prairies en place depuis plus de 5 ans consécutifs).

Cet objectif d’amélioration de la performance environnementale vient se combiner à l’amélioration de la performance sociale par le soutien à l’installation des jeunes agriculteurs avec une majoration, notamment, dans le cadre de projets favorables à l’environnement. Le paiement additionnel aux jeunes agriculteurs est renforcé par la do- tation jeunes agriculteurs. Cette aide concerne, tout comme la première, les agriculteurs de moins de 40 ans, non installés dans les 5 an- nées précédentes et dont les compétences sont officiellement reconnues par des certificats d’aptitudes ou diplômes par exemple. Cette dotation est majorée pour les installations hors cadres familiaux, aux projets répondant aux principes de l’agroécologie et aux projets générateurs de valeur ajoutée et d’emploi. Une revalorisation de cette aide peut aussi se faire en fonction de l’effort de reprise et de modernisation de l’exploitation par le jeune agriculteur.

Enfin, l’objectif de performance économique améliorée poursuivi par les aides découplées, est renforcé par des aides plus spécifiques aux secteurs et zones en difficulté économique ou à faible compétiti­vité. Ces aides sont l’indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) ou encore des aides couplées à la production concernant majoritairement l’élevage et les protéines végétales. L’ICHN est l’aide principale du second pilier avec 1,1 milliards d’euros annuel soit 55% du montant total de ce dernier. Accès sur les zones dites défavorisées, principalement montagneuses, elle vise à soutenir l’activité agricole dans ces zones et ainsi principalement l’élevage. En effet, ce dernier est majoritaire dans ces zones montagneuses et a un rôle primordial dans le dynamisme de ces campagnes et dans l’entretien des paysages d’une grande richesse biologique. Enfin, les aides couplées viennent en complément de ce soutien de l’ICHN à l’élevage et viennent aussi inciter à la production de protéines végétales indispensables à la reconquête de la balance protéique de la France, notamment pour son alimentation animale. Néanmoins, n’oubliant pas la surproduction qu’avaient engendré les aides couplées du passé, l’octroie de celles-ci est désormais dégressif et plafonné. La PAC soutient aussi l’agriculture biologique par la mise en place d’aides à la conversion et au maintien en agriculture biologique. Ces aides ont été doublées sur la période 2015-2020, de façon à accompagner les objectifs du plan «Ambition bio» qui prévoit le doublement des surfaces en agriculture biologique d’ici 2022. Elles se proposent de faire face à l’incertitude des premières années de l’installation d’un système en agriculture biologique ainsi qu’à la réduction de la production sans ajustement des prix sur la phase de conversion.

Enfin, la PAC porte l’ambition de financer une stratégie commune pour la compétitivité et l’adaptation des exploitations agricoles ainsi que, par le programme national de gestion des risques et d’assistance technique (PNGRAT), de sou- tenir l’agriculture face aux différents aléas climatiques ou en- core sanitaires qu’elle doit affronter. Ainsi, le plan pour la compétitivité et l’adaptation des exploitations agricoles se décline autour de la modernisation des exploitations d’élevage (investissements pour l’amélioration des conditions de travail et de l’autonomie du cheptel entre autres), de la recherche de la performance économique et environnementale, par la maîtrise des intrants et la protection des ressources naturelles (érosion des sols, eau, biodiversité…), de la réponse aux problématiques particulières de certaines de ces filières : rénovation du verger, investissement dans les serres, investissement dans secteur du chanvre, lin, fécule de pommes de terre et riz pour éviter leur disparition au profit des céréales, etc, de l’amélioration de la performance énergétique des exploitations et de l’encouragement de projets s’inscrivant dans une démarche de développement de l’agroécologie. Le PNGRAT, quant à lui, repose sur deux types de soutien que sont l’aide à l’assurance multirisques climatique des récoltes et l’aide aux fonds de mutualisation en cas d’aléas sanitaires et d’incidents environnementaux.

Depuis sa création en 1962, la PAC s’est inscrite dans le cadre général des politiques européennes et a donc suivi les évolutions de celles- ci tout au long des décennies. Ainsi, se créant autour d’une logique de préférence communautaire puis de libéralisation des échanges, la PAC a été un outil majeur de l’évolution de l’agriculture en Europe. Elle a dans un premier temps réussi son pari de construire une sécurité alimentaire de l’Union Européenne et de faire de l’agriculture un secteur économique porteur avant de de- venir à partir de 1992 un instrument de compensation des logiques libérales. La PAC est un outil puissant qui a été utilisé de manière active et stratégique dans ces premières années avant d’être ensuite utilisé de manière tout à fait passive comme un lot de consolation à des agriculteurs alors enfermés dans une agriculture qui ne leur permet pas de vivre dignement et qui menace les générations actuelles et futures. Il est grand temps de mobiliser à nouveau activement les potentialités majeures de cet outil qu’est la PAC pour l’Union Européenne en collaboration avec les Etats qui la composent pour relever les défis économiques, sociaux et environnementaux auxquels fait face l’agriculture européenne et française. Les Etats n’ont pas hésité à utiliser des dispositifs de protection de l’agriculture européenne pour la transformer face aux défis auxquels ils faisaient face à la sortie de la Seconde Guerre Mondiale. Nous verrons dans la seconde partie de cet article (publiée dans le n°3 du Temps des Ruptures) pourquoi il est possible de le faire de nouveau.

La réforme de 2014 a prolongé les logiques libérales accompagnant la PAC depuis la réforme de 1992.