image_pdfTélécharger en PDF

La décentralisation et l'aménagement du territoire : comment remédier à l'échec écologique ?

Conçu comme un remède au malaise démocratique et à un aménagement vertical et peu harmonieux du territoire, la décentralisation n'est pas exempte de critiques : confiscation de la parole citoyenne, bétonisation accrue, artificialisation des sols accélérée au bénéfice des intérêts des entreprises du CAC40... Repenser les relations entre Etat, collectivités territoriales et citoyens s'avère nécessaire pour remédier à l'échec écologique. 

Une décentralisation qui met fin à l’aménagement du territoire d’Etat

La France a longtemps développé un système alliant liberté locale et planification centrale, avant que cet édifice administratif original ne soit réformé du fait de ses contradictions. Malgré une dimension centralisatrice marquée, la IIIème République est à l’origine des premiers textes instituant la libre administration des collectivités territoriales : la charte communale de 1884 proclame que « le conseil municipal règle par délibération les affaires de la commune » consacrant ainsi un intérêt public communal. Cette « clause générale de compétence » est l’une des premières et des plus importantes libertés locales, dans la mesure où elle garantit la libre administration là où se présente un « intérêt communal, justifiant la création de services publics communaux et l’octroi de subventions ». En outre, la loi de 1871 consacre un « intérêt départemental » sur lequel les conseils généraux ont capacité à délibérer, anticipant la clause générale de compétence des communes.

Néanmoins, cette libre administration a été nuancée par l’affirmation d’une autorité préfectorale forte, garantissant une représentation du gouvernement et un respect de la loi à l’échelle départementale. Ainsi, la libre administration des territoires s’accompagne en France, depuis 1945, d’une planification nationale plus ou moins forte selon les époques, destinée à créer un urbanisme plus harmonieux et conforme aux attentes de l’État. La France s’est dotée d’instruments exceptionnels en ce sens, notamment sous les mandats gaullistes. Charles de Gaulle affirma lui-même que « la construction, la voirie, les écoles, les hôpitaux, l’implantation d’usine, les chantiers, les stades, les espaces verts, la circulation requièrent des plans unifiés et des règles communes ». L’aménagement est donc mis en œuvre à travers plusieurs dispositifs :

1. Par l’autorité du Préfet, chargé de l’urbanisme, de l’équipement et de l’aménagement, maitrisant les droits des sols, ce qui lui permettait de signer les permis de construire.

2. Par les schémas directeurs, organisés par la DATAR, organisme directement sous contrôle du Premier Ministre guidant la nature des aménagements via un processus de zonages : ici apparaissent les ZUP et les ZAC, qui organisent rationnellement le territoire en fonction des besoins de l’Etat. Cette situation est contestée au sortir du gaullisme : la tutelle du préfet sur les collectivités territoriales n’est plus acceptée par un pouvoir local, qui, dépossédé de sa capacité à produire des actes réglementaires, n’avait qu’un rôle finalement secondaire dans des domaines fondamentaux de l’économie d’après-guerre : le logement, l’aménagement et l’urbanisme. Les lois Defferre de 1982-1983, en réduisant le pouvoir des préfets aux profits des élus, désormais soumis au contrôle réglementaire a posteriori, enclenchent une révolution qui modifie profondément l’organisation territoriale de notre pays.

La fin de l'aménagement anarchique passe par une réhabilitation du rôle de l'Etat.

Tout d’abord, les communes acquièrent des compétences élargies en termes d’urbanisme et d’aménagement, qu’il s’agisse de l’élaboration de la règle générale, à travers le plan local d’urbanisme (PLU), ou de délivrance d’autorisations individuelles, comme les permis de construire. Elles deviennent également compétentes pour la gestion de grands services publics locaux, notamment en matière de voirie, logement, adduction et assainissement des eaux, dont l’organisation est souvent partagée avec d’autres communes via les syndicats à vocation unique (SIVU). Les échecs de certains projets urbanistiques lancés par l’Etat, tels que les Grands ensembles, ont progressivement discrédité une action centralisée en matière d’urbanisme et légitimé le processus de décentralisation en la matière.

En outre, la loi Defferre transmet des blocs de compétences aux collectivités territoriales, accompagnés des moyens financiers nécessaires à leur exercice, en vertu du principe de compensation. La commune prend ainsi en charge les écoles, le département les collèges et l’action sociale (notamment la gestion du RSA), la région les lycées, la formation professionnelle et le développement économique. Ces blocs de compétences ont pour objectif de créer une gestion du service public plus cohérente par rapport au territoire dans lequel ils s’inscrivent : il n’était pas rare, du temps de la gestion du « tout Etat », que les élus aient à contenter le préfet pour assurer, par exemple, la rénovation de leur école communale, ce qui posait problème au niveau de leur indépendance politique.

Ainsi, la décentralisation est une réussite en termes d’amélioration de la libre administration locale. Mais la liberté a son revers de médaille : l’aménagement du territoire peu cohérent qui en est issu a considérablement endommagé les espaces naturels français, accru les inégalités territoriales et copieusement enrichi les entreprises du CAC 40.

Bétonisation de la France, recul de la biodiversité : les travers de la décentralisation

La libéralisation de l’aménagement du territoire, via la décentralisation, a ouvert la porte à l’omniprésence du capital privé sur les décisions des collectivités territoriales, affaiblissant la démocratie locale. Depuis les années 1980, la France subit une lame de fond néolibérale caractérisée par l’accroissement de la prédation du capital, notamment des grands groupes du CAC 40, sur la société en général et la décision politique en particulier. Cette vague a su s’engouffrer dans les failles que portaient les lois de décentralisation. L’aspect le plus négatif en est indéniablement l’accélération du rythme de l’artificialisation des sols. Ce processus atteint en France une proportion considérablement et réellement inquiétante : 5,2 % des sols sont artificialisés dans notre pays, contre 4% de moyenne dans l’Union Européenne, alors que la densité de population française est moins élevée. La surface commerciale y est également très conséquente, atteignant 1,2 mètres carrés par habitant, avec des effets particulièrement délétères pour le commerce de centre-ville. Ce processus s’accélère en dépit de la prise de conscience du recul de la biodiversité et de l’effondrement du vivant : chaque année, 60 000 hectares, soit l’équivalent de plus de la métropole de Lyon, sont coulés dans le béton, pour y établir en général un urbanisme très critiqué, essentiellement fait de zones commerciales et de voies rapides.

Les causes de cette dérive sont bien connues. Tout d’abord, le transfert des capacités d’aménagement de l’Etat en direction des collectivités territoriales, commune et leurs maires en premier lieu, notamment par la compétence en droit des sols, a entrainé la signature de milliers de permis de construire sans qu’une régulation exigeante ne se présente. Dès lors ont émergé les ZAC, symboles de la Vème République, « d’une France hideuse » bétonnée, remplaçant inexorablement le petit commerce des centres villes en déshérence ; entrainant, en conséquence, une dépendance accrue par rap- port à l’automobile, dont les Gilets Jaunes démontrent l’incompatibilité avec l’accomplissement d’exigences sociales et environnementales.

A fortiori, ce processus délétère a été accéléré par la dimension concurrentielle de l’économie de marché, incitant chaque maire à aménager au plus vite et au moins cher, afin d’attirer des entreprises et des emplois au détriment du voisinage, notamment pour bénéficier de surplus de recettes fiscales. En effet, l’autonomie financière des collectivités territoriales leur permet d’en déterminer partiellement le montant et l’assiette. A la concurrence pour l’attraction des investissements, s’est donc ajoutée celle pour les impôts locaux, au risque d’entrainer une gestion malsaine des affaires locales. La libéralisation de l’attribution des permis de construire, mais aussi de la gestion de l’adduction d’eau, a fait la fortune des entreprises du CAC 40, notamment dans le secteur du BTP et de services collectifs, où les majors françaises sont les plus puissantes du monde.

L’artificialisation des sols a également profité au secteur de la grande distribution, jusqu’à multiplier par 6 la surface commerciale en 30 ans. Le BTP n’est pas en reste : les promoteurs immobiliers vendent désormais aux communes des « ensembles urbains » comprenant également la construction d’équipements sportifs, culturels et de logements sociaux dans un urbanisme largement standardisé. 

L'artificialisation des sols s'accélère malgré la prise de conscience du recul de la biodiversité.

Les kilomètres d’autoroutes inutiles, comme par l’exemple l’A65 entre Pau et Langon, se comptent en centaines, alors que s’étendent les zones d’activités et les zones commerciales improductives au détriment des espaces agricoles et naturels.

Ainsi, les collectivités territoriales se targuent d’être les premiers investisseurs de France (80% du total des investissements dans le pays), tout en finançant des projets peu productifs en soi et inutiles pour le futur de l’économie française. Peut-on raisonnablement imaginer qu’il ne soit pas préférable d’investir dans la construction d’un énième supermarché que dans les nouvelles technologies vertes ? Pourtant, les entreprises des services collectifs et du BTP française profitent de l’appétit de certains élus et de marchés peu concurrentiels pour bénéficier de rendements sur actions des plus élevés et des ressources propres nécessaires pour « superformer » le marché à l’international, en remportant notamment des marchés publics. 

Un Etat organisant son impuissance écologique

L’artificialisation des sols repart à la hausse après un ralentissement en 2016. Comment expliquer l’accélération de cette tendance, malgré la prise de conscience grandissante des enjeux écologiques ? Tout d’abord, le déclin de l’action de l’Etat a considérablement renforcé le rôle des groupes privés. Avant 1982, le préfet, par l’intermédiaire de la Direction Départemental de l’équipement et des territoires (DDE/DDT) déterminait le plan d’occupation des sols (POS) et délivrait les permis de construire. Cette politique s’accompagnait d’un zonage territorial, destiné à répartir les nouveaux quartiers de logements sociaux, les aires sportives, les zones commerciales etc.

Le préfet organisait ainsi la construction du logement social, en mobilisant un promoteur public, la SIC, et un promoteur bénéficiant de prêts bonifiés, GFF, pour construire du logement privé bon marché. L’Etat perdant son monopole dans la construction de quartier d’habitat social, cette situation n’avait plus lieu d’être après la décentralisation.

Ainsi, ont émergé des promoteurs privés sous le contrôle de l’économie financières, tels que Kaufmann and Broad, BNP Paribas Real Estate, Bouygues Immobiliers qui se sont progressivement substitués à l’action publique pour la construction de logements sociaux et d’équipements collectifs. Ces entreprises, suivant une bonne logique capitaliste, ont tenté de remporter des marchés publics peu concurrentiels en proposant des bâtis standardisés, peu durables, étrangers à toute considération architecturale en termes de respect du patrimoine local ; faisant une « France hideuse » mais rapide et peu couteuse à construire. Un procédé d’autant plus redoutable qu’il est difficile pour les élus de résister aux sirènes du « vite fait, mal fait » pour un moindre coût, dans la mesure où la baisse des dotations de fonctionnement les oblige à chercher à augmenter leurs ressources par des investissements douteux.

Une Agence nationale de la cohésion des territoires renouvelée est envisageable.

Ces entreprises exercent ainsi une influence considérable sur les directions d’aménagements et les maires, qui logiquement, prennent l’ascendant sur la décision locale, au risque de développer des logiques problématiques de conflits d’intérêts. Il suffit de se rendre dans un salon d’élus pour comprendre que le démarchage par les grandes entreprises est une réalité quotidienne dans la vie des collectivités territoriales. Dans ces congrès, les groupes de services collectifs (Veolia, Suez, Guy Dauphin) du BTP (Eiffage, Bouygues) et de la concession (Vinci) y côtoient des élus et des directions d’aménagements, où des relations d’influences se tissent. Il n’est ainsi pas rare de voir certains directeurs généraux de services ou de l’aménagement des communes intégrer un poste bien rémunéré dans l’une de ces entreprises pour service rendu…Une logique de prébende qui n’a pas sa place en démocratie. Les marchés publics discutables de délivrance de permis de construire, sont l’une des principales sources de corruption en France, et tout promoteur avouera au cours de sa carrière, avoir « fait passer au moins une valise ».

Mais l’effet pernicieux de cette logique est indéniablement la concentration du pouvoir au- tour du maire et de ses services techniques, notamment dans le domaine de l’aménagement. Le premier édile est en général roi dans son conseil municipal, toute récalcitrance au sein d’une majorité signe, en général, un arrêt de mort politique. Les décisions prises par les services techniques, aménagement en premier lieu, ne sont pas toujours transparentes, tout particulièrement pour les administrés, dont le droit de regard sur la gestion municipale est habituellement très limité. Les Conseils de quartier sont en général noyautés par des élus locaux, qui les réduisent en officines de la mairie. Les membres des Conseils Citoyens se plaignent de leur faible capacité d’influence et de décision, ce qui explique qu’ils soient désertés par la population et essentiellement composés de professionnels en politique de la ville : à titre d’exemple, le Conseil citoyen du quartier « la Dame Blanche » (Garches les Gonesse) n’est composé que de 14 membres pour les 20 000 habitants que compte ce quartier prioritaire de la ville (QPV).

Il ne s’agit pas là de faire le procès des élus locaux, dont le rôle pour la bonne tenue de la démocratie en France est essentiel. Par ailleurs, il arrive souvent que les élus refusent le permis de construire pour lutter contre l’artificialisation des sols, comme cela a été le cas à Dolus d’Oléron contre un projet d’implantation de Mac Donald’s.

Néanmoins, ces oppositions sont souvent cassées par les tribunaux administratifs, dans la mesure où une commune ne peut refuser de valider un permis de construire sans motivation réelle et sérieuse (TA de Poitiers, Dolus d’Oléron c/ Mac Donald’s, 2018). Si les possibilités pour les collectivités territoriales d’œuvrer à un monde plus juste et durable existent, elles sont néanmoins entravées par une organisation juridique et administrative de la France qui n’a pas su se réformer suffisamment.

Des propositions pour un aménagement plus rationnel du territoire

La fin de l’aménagement anarchique et du cortège d’inégalités et de destructions environnementales qu’il engendre passent par une réhabilitation de rôle de l’Etat, un renforcement de la réglementation en la matière et un approfondissement du contrôle des élus par les citoyens. Une série de mesures sont envisageables en ce sens.

1/ Renforcer le rôle de l’Etat dans l’aménagement du territoire. Tout d’abord, la France dispose d’une grande tradition de planification urbaine par les politiques d’aménagement du territoire. Les instruments existent, mais ont été vidés de leur substance, faute de moyens, mais aussi à cause d’un nouveau cadre juridique qui réduit leurs prérogatives.

A cet effet, il semble nécessaire de revenir à la tradition d’aménagement du territoire, en renforçant le rôle de l’Agence nationale de la co- hésion des territoires (ANCT) et de la doter de plus fortes prérogatives. Le contrôle a posteriori via le déféré préfectoral des PLU, POS et des permis de construire ne suffit pas, les préfectures n’ayant plus les moyens de vérifier la validité de tous les actes administratifs des collectivités territoriales. Une Agence nationale de la cohésion des territoires renouvelée, établissant un contrôle a priori sur les plans locaux d’urbanisme et les plans d’occupation des sols, via les agents des DDE et des DDT, est tout à fait envisageable : en matière d’aménagement du territoire, la codécision entre les maires, porteurs de l’intérêt local, et l’Etat, porteur de l’intérêt général, auquel incombe la mission de préserver l’environnement est plus souhaitable que l’exclusivité d’un seul de ces acteurs sur le sujet. L’Agence nationale de la cohésion des territoires devra disposer des moyens nécessaires à son action (bureau d’études, cabinet d’urbanisme) et déconcentrer ses agents directement vers les 101 préfectures qui composent le France, d’où ils établiront une délimitation plus stricte des zones constructibles ou non.

La fonction publique emploie 1 millions de cadres, la majorité en région parisienne. Si les enquêtes d’opinion témoignent d’un désenchantement croissant des cadres pour la mégapole parisienne, quels arguments pourraient être opposés à un transfert massif d’agents vers la province ? En matière d’organisation de l’administration d’Etat, l’égalité entre les territoires doit primer : il est donc temps de convertir les principes de la Loi ATR (1992) « La République est décentralisée et déconcentrée » en actes.

2/ Renforcer la réglementation des constructions. Ce processus de « replanification » de l’aménagement du territoire gagnerait à s’accompagner d’une réglementation plus forte limitant immédiatement le rouleau compresseur de l’artificialisation des sols. Plusieurs solutions gagneraient à s’imposer. Tout d’abord, un moratoire sur les nouvelles constructions : les entrepreneurs doivent se contenter du bâti déjà considérable, 6% du sol français en 2020 contre 2% en 1970, afin de faire cesser la compétition délétère aux investissements et aux impôts entre les collectivités au détriment de l’environnement et du petit commerce des centres villes. En outre, un plafonnement des mètres carrés commerciaux des villes de banlieue en un ratio raisonnable par rapport au nombre d’habitants des communes apparaît nécessaire. Les maires seraient ainsi déchargés d’une responsabilité écrasante qui pèse sur leur fonction et pourraient se concentrer sur des dispositifs plus prioritaires, tel que la réalisation de la péréquation et la réduction de la dépendance à l’automobile.

3/ Retrouver une démocratie locale digne de ce nom. Aucune amélioration de la décentralisation ne pourrait être opérante sans une prise en compte de la voix des citoyens dans le procesus de décisions. Plusieurs propositions réalistes sont envisageables en ce sens.

1. Réformer les EPCI : il est inacceptable qu’une grande partie des prérogatives des communes soient organisées à l’échelle des établissements publics de coopération intercommunaux (EPCI) dont les représentants ne sont pas élus, et dont l’existence est en général ignorée des citoyens. Une réforme constitutionnelle s’impose pour convertir les EPCI en collectivités territoriales, ce qui permettrait d’élire leur conseil et accroitre, ce faisant, leur contrôle démocratique. Dans le cas contraire, ces EPCI n’auraient pas vocation à poursuivre leur existence.

2. Renforcer les instances participatives existantes : soulignons ainsi que les Conseils de quartier et les Conseils citoyens doivent cesser d’être des succursales invisibles de majorités politiques où se morfondent une poignée de responsables associatifs.La moindre des choses serait de leur permettre d’imposer une question à l’ordre du jour de chaque conseil municipal. En outre, peut être imaginée une « Assemblée des conseils citoyens et de conseils de quartiers », disposant du pouvoir d’organiser une consultation sur un sujet relevant des compétences locales tous les deux ans. L’état actuel des consultations n’est certainement pas satisfaisant : les barrières à l’entrée pour l’organisation d’un référendum local sont trop importantes. Le seuil d’acceptabilité peut-être redescendu de 1/5 du corps électoral à 1/10, avec obligation pour le maire de se plier à l’organisation en cas de réunion d’un nombre suffisant de signatures. Plusieurs autres idées gagnent à être étudiées :

2.1– Expérimenter, conformément à l’article 72-4 de la Constitution, dans certaines collectivités, un nouveau mode de scrutin permettant de répondre davantage aux attentes des citoyens, tels que le jugement majoritaire, proposé par Chloé Ridel.

2.2- Donner au maire, ou à un nombre suffisant de citoyens inscrits sur les listes électorales, le droit de se prononcer par référendum pour un projet urbanistique requérant plus de 0,5 hectare d’artificialisation des sols. Trop souvent, les collectivités territoriales n’ont pas leur mot à dire sur des projets qui ne concernent pas leur bloc de compétence, ce faisant, l’enthousiasme des maires et des élus sur leur fonction en pâtit. Il semble donc nécessaire de rétablir la clause générale de compétence et de défendre les libertés locales comme acquis de la République.

La préservation de l’environnement et la réduction des inégalités territoriales appellent par conséquent un nouveau contrat entre collectivités territoriales, Etat et citoyens afin de définir démocratiquement des règles contraignantes pour limiter l’artificialisation des sols et sauver la biodiversité de son effondrement. Sans cela, l’aménagement du territoire restera une réalité anarchique, davantage motivée par la concurrence fiscale et l’appât du gain de certain d’élus dont les intérêts convergent avec ceux du CAC 40.

La réduction des inégalités territoriales appelle par conséquent un nouveau contrat entre collectivités territoriales, Etat et citoyens.

Références

Chloé Ridel, Ma solution pour la France : le jugement majoritaire, L’Obs, 19/03/2019