La loi plein emploi ou la légitimation du travail gratuit

Présenté comme l’un des grands projets du gouvernement au cours du second quinquennat d’Emmanuel Macron, la loi Plein emploi du 18 décembre 2023 est à l’origine de la création de France Travail et poursuit l’objectif de réduire le chômage en France autour de 5% d’ici 2027.

Parmi les mesures phares se trouvent la réforme de l’accompagnement des demandeurs d’emploi handicapés, l’inscription généralisée auprès de France Travail (y compris les allocataires du RSA, les jeunes en missions locales, les demandeurs d’emploi handicapés) mais également la mise en œuvre d’un nouveau contrat d’engagement.

Désormais tous les demandeurs d’emploi devront signer un contrat d’engagement commun à la suite de la réalisation d’un diagnostic global de leurs situations. Ce contrat a vocation à remplacer les dispositifs existants : projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) pour France Travail, contrat d’engagement réciproque (CER) pour certains allocataires du RSA, contrat d’engagement jeune (CEJ).

Il s’accompagne néanmoins d’une autre obligation pour les allocataires du RSA : celle d’effectuer obligatoirement 15h à 20h d’activités par semaine (la non-réalisation de ces heures entraînant une suspension du versement de l’allocation). Expérimentées tout d’abord dans 18 départements pilotes, les 15h-20h d’activités concernent désormais 47 d’entre eux et seront généralisées à l’ensemble du territoire national au 1^er janvier 2025.

Engagés dès les premières discussions sur la loi Plein Emploi en 2023,le Secours Catholique, ATD Quart Monde et AequitaZ publient ce 14 octobre 2025 un rapport[1] particulièrement critique sur l’expérimentation des 15h-20h d’activités pour les allocataires du RSA. Les effets de la réforme risquent selon eux d’être particulièrement délétères, suffisamment en tout cas pour en appeler à sa suspension.

Construit autour d’entretiens réalisés auprès d’allocataires, de professionnels de l’insertion et sur la base de données quantitatives collectées par France Travail, le rapport formule quatre alertes :

1. 1. Le risque de glissement vers le travail gratuit réalisé par des allocataires du RSA ;
   2. L’accompagnement renforcé qui met en cause le pouvoir d’agir des allocataires ;
   3. L’aggravation possible de la mécanique des radiations ;
   4. Les réalités contrastées du retour à l’emploi.

Des allocataires bénévoles

Comme cela avait été pressenti dès les discussions sur la loi Plein emploi, ce que recouvre effectivement les 15h à 20h d’activités obligatoires des allocataires du RSA est particulièrement vague : heures d’activité dans des structures d’insertion, heures d’accompagnement… ? Le Conseil constitutionnel lui-même a semblé embarrassé par ce flou. Par une réserve d’interprétation, il a jugé que « cette durée devra être adaptée à la situation personnelle et familiale de l’intéressé et limitée au temps nécessaire à l’accompagnement requis, sans pouvoir excéder la durée légale du travail en cas d’activité salariée ».

Le flou qui accompagne cette obligation de 15h à 20h d’activités concerne également les hypothèses à l’origine de la mesure : aucune étude scientifique ne démontre que l’obligation de travail accélère la reprise d’emploi des allocataires du RSA, d’autant qu’il s’agit dans de nombreux cas de personnes particulièrement éloignées du marché du travail. Il ne s’agit ni plus ni moins que d’un caprice de sénateurs LR qui, lors de la discussion sur la loi Plein emploi, souhaitaient passer pour plus inflexibles que le gouvernement (la mesure ne figurait pas dans le texte initial).

L’un des risques qui entoure également une telle obligation est celui d’empêcher la création de véritables emplois au motif qu’il faut trouver des heures d’activités pour les allocataires du RSA. Le rapport mentionne par exemple la commune de Villers-en-Vexin dans l’Eure, dont le maire a décidé de faire travailler les allocataires du RSA sur la végétalisation du cimetière au motif qu’il n’a « qu’un agent communal à 15h par semaine et [qu’il n’a] pas les moyens d’embaucher du personnel ».

Une situation pareille est possible et même généralisée puisqu’elle s’inscrit dans le cadre d’un appel à projet du département de l’Eure qui invite les communes et les EPCI à contacter leurs services sociaux si elles ont « besoin de bras pour une mission ponctuelle ». Appelées « missions d’intérêts collectifs », elles rappellent, comme le souligne le Secours catholique, les « travaux d’intérêt général », soit une peine sanctionnant une infraction et qui concerne les personnes sous main de justice.

Le poids des algorithmes

Si quelques départements n’ont pas souhaité recourir à un tel mécanisme, la majorité des territoires expérimentaux s’appuie sur un algorithme de traitement des informations fournies par les allocataires. Sur la base de ces données est réalisé un pré-diagnostic visant à orienter la personne vers l’organisme (France Travail, le département, la mission locale, Cap emploi…) et le parcours les plus adéquats.

Sans même mentionner le peu de place qui est laissé à l’allocataire dans le choix du parcours, un tel traitement algorithmique soulève de nombreuses questions : quels sont les critères d’orientation sur lesquels s’appuie l’algorithme, comment ont-ils été définis, qui est à l’origine de cet algorithme ?

Comme le mentionne le rapport, la Quadrature du Net a d’ores et déjà enquêté sur le poids des algorithmes dans le traitement des données d’organismes tels que la CNAF ou encore France Travail. Un poids croissant qui favorise le tri, le classement et le contrôle des usagers et « participe d’une déshumanisation de l’accompagnement social ».

Le risque d’une mauvaise orientation existe d’ailleurs bel et bien. Les données du dossier d’inscription au RSA sur lesquelles se base l’algorithme ne couvrent pas l’ensemble de la situation de l’allocataire (données de santé physique et psychologique notamment). Les premiers chiffres de l’expérimentation confirment d’ailleurs cette hypothèse : 30% des personnes orientées dans le parcours emploi (il s’agit du parcours mis en place pour les personnes les plus proches de l’emploi) déclarent présenter au moins deux freins à l’emploi (mobilité, santé, etc…). Le risque est grand pour elles de se retrouver sanctionnées, et de perdre une partie de leur allocation, puisqu’elles n’auront pas la capacité de réaliser les 15h à 20h d’activités. De quoi alimenter une véritable trappe à pauvreté.

La radiation et le non-recours au bout du chemin

De nombreux économistes ont déjà exprimé leurs craintes quant aux conséquences matérielles mais également psychologiques de cette obligation de travail pour les allocataires du RSA. Le rapport mentionne notamment Audrey Rain qui pointe le risque accru d’une augmentation du non-recours[2] en raison d’une « défiance plus grande de certains bénéficiaires vis-à-vis des institutions, ou une augmentation des radiations ». Le son de cloche est sensiblement le même du côté de Mickaël Zemmour qui condamne « le discours de la carotte et du bâton qui a des conséquences psychologiques fortes sur les allocataires du RSA et peut générer du non-recours ».

Une nouvelle fois ces craintes sont confirmées par les chiffres. Dans les départements qui expérimentent les 15h à 20h d’activités, une hausse de 10,8% du non-recours au RSA est enregistrée depuis le début de l’expérimentation (alors même que le taux de non-recours était déjà supérieur à 30% avant l’entrée en vigueur de la loi Plein emploi). A l’inverse, dans les autres départements, ce taux recule de 0,8% sur la même période.

Pire…la France semble être en retard sur les études internationales menées sur le sujet : le chercheur Markus Wolf de l’Institute for Employment Research de Nuremberg a été auditionné le 4 juillet 2023 par le groupe de travail du CNLE (Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale) au sujet des sanctions. Selon lui « plusieurs études ont démontré que les sanctions ont un effet négatif sur les revenus les plus bas et ont un impact négatif à long terme sur la qualité de l’emploi. Certaines études démontrent sans surprise que les bénéficiaires sanctionnés de manière répétée connaissent une détérioration de leur situation matérielle. Dans certains cas, les sanctions peuvent avoir des conséquences très dures, allant jusqu’à l’insécurité alimentaire ou la perte de logement, mais aussi une dégradation du bien-être mental. Tous ces effets constituent eux-mêmes des obstacles à l’intégration sur le marché du travail »[3].

Le rapport alerte également sur un autre point : l’austérité budgétaire souhaitée par le gouvernement (et qui se concrétise par des baisses effectives et potentielles de plusieurs milliards pour le budget Emploi-Travail) favorise un objectif sous-jacent de la loi Plein Emploi : la réalisation d’économies par la baisse des effectifs des allocataires du RSA et des demandeurs d’emploi et l’augmentation des contrôles et des radiations.

En effet, France Travail souhaite augmenter drastiquement les contrôles : « En 2023, les 520 000 contrôles réalisés ont abouti à 90 000 radiations. A l’avenir, les équipes dédiées au contrôle devront en assurer 600 000 en 2025 et 1,5 million en 2027 »[4].

Dans le même temps, certains départements à l’instar de l’Eure, annoncent vouloir baisser de 3000 le nombre d’allocataires du RSA d’ici 2028. De quoi s’interroger quant aux motivations poursuivies tant par les exécutifs départementaux que par le ministère du Travail : est-ce l’amélioration de l’accompagnement des allocataires ou la simple poursuite d’économies budgétaires ?

La généralisation de la précarité

Si les données relatives au taux de retour à l’emploi durable des allocataires du RSA concernés par l’expérimentation sont rares, rien ne présage pour autant d’une embellie. Au contraire : la conjugaison de la loi Plein emploi et de la réforme de l’assurance chômage de 2019 risque d’être profondément délétère pour le marché du travail.

Parmi les allocataires qui retrouvent un emploi, la majorité d’entre eux dispose de contrats de moins de 6 mois. Or, comme s’interroge le rapport : que peut bien faire une personne après un CDD de moins de 6 mois ? Sans indemnité chômage en raison de l’augmentation de la durée d’affiliation requise (passant de 4 à 6 mois), elle n’aura pas d’autre choix que de se réinscrire au RSA (faute de pouvoir rebondir sur un autre emploi).

Bien que spécifique, le cas du département de la Réunion n’en reste pas moins éclairant. En mai 2023, les élus du conseil départemental ont voté en commission permanente une motion dans laquelle ils se disent « défavorables à toute évolution du régime des sanctions qui serait inadaptée à la situation réunionnaise » et soulignent que « la levée des freins sociaux relève d’une logique d’accompagnement renforcé et d’encouragement et non d’une logique de sanctions ».

Disposant de 40 000 postes disponibles pour 150 000 demandeurs d’emploi et allocataires du RSA, la Réunion est tout simplement en incapacité d’appliquer les obligations d’activités comprises dans la loi Plein emploi. Ce que résume parfaitement le président du Conseil départemental : « Il y a des conditions économiques, sociales qui doivent être réunies. […] Vous voulez sanctionner les personnes alors qu’il est impossible de leur proposer ce que propose la loi. [5]»

On ne peut, à la lecture de ce rapport, qu’être d’accord avec sa conclusion « Pousser les personnes à enchaîner des petits boulots de subsistance qui ne respectent ni le métier, ni le projet professionnel, ni le temps de travail souhaité, ni le niveau de qualification de la personne est un immense gâchis humain en plus d’être inefficace en matière de lutte contre la pauvreté. »

Références

[1] https://www.secours-catholique.org/m-informer/nos-positions/reforme-du-rsa-nos-inquietudes

[2] Le fait de ne pas demander ses droits, notamment les allocations.

[3] Citation tirée du rapport du Secours catholique, Avis du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE) : “sanctions : le point de vue du vécu”, mars 2024. Consultable ici : https://solidarites.gouv.fr/sites/solidarite/files/2024-04/CNLE-Avis-sanctions-27-03-2024.pdf

[4] https://www.lemonde.fr/emploi/article/2024/04/26/des-demandeurs-d-emploi-toujours-plus-controles_6230067_1698637.html

[5] https://www.clicanoo.re/article/societe/2024/05/07/video-le-departement-contre-les-sanctions-envers-les-beneficiaires-du-rsa