Stratégie & Bifurcation

Anicet Le Pors, une vie au service de l’intérêt général (3/3) : utilité commune et intérêt général

Dernière partie de notre série d’articles retranscrivant le grand entretien que nous a accordé Anicet Le Pors. Après une première partie consacrée au parcours de l’ancien ministre et une seconde dédiée aux thèmes essentiels de la propriété et de la fonction publique, nous abordons désormais la question de l’intérêt général et de la participation des travailleurs du secteur privé à l’utilité commune. L’occasion de revenir ici sur la figure envahissante du « manager » qui s’impose de plus en plus au sein de l’Etat et aussi de tracer quelques perspectives de changement pour l’avenir.
 

LTR : Je voudrais que nous abordions la notion d’intérêt général qui revient souvent dans vos écrits, comment définiriez-vous cette notion essentielle ?

ALP : Grande question que l’intérêt général ! La théorie néoclassique a essayé d’en proposer une définition minimale dont le principe de base est le suivant : l’individu est un agent économique et un être rationnel, qu’il soit producteur ou consommateur. Il faut donc lutter contre les causes qui peuvent entraver la rationalité du choix. Or la cause principale est l’asymétrie d’information qui existe dans les relations économiques (entre consommateurs et producteurs, entre producteurs, etc…). Le meilleur moyen pour garantir la rationalité du choix de l’agent sans que celui-ci ne soit trompé et remédier à l’asymétrie d’information est de mettre en œuvre les conditions de la libre concurrence[1]. Si ces deux conditions, dont l’une entraîne l’autre, sont réunies (libre concurrence et symétrie d’information) on parvient alors à un optimum social qui est ce que la théorie néoclassique entend par intérêt général.

Le manquement fondamental de la théorie néoclassique est justement, et c’est un lieu commun, qu’elle réduit le citoyen à un agent économique, à un consommateur. Cela limite tout de même drastiquement la portée de la notion d’intérêt général.

Il y a une réflexion féconde, dès la seconde moitié du XIXe siècle, sur la notion de service public justement, c’est ce qu’on a appelé l’école de Bordeaux menée par Léon Duguit, qui a donc très vite rencontré la question de l’intérêt général et a considéré, c’est aujourd’hui une ligne directrice du Conseil d’Etat, qu’il n’appartient ni au juge ni au Conseil d’Etat de définir l’intérêt général et que cela relève du pouvoir politique. Mais, et c’est là le paradoxe, le Conseil d’Etat considère qu’il relève de sa compétence en un sens, de reconnaître là où se trouve l’intérêt général. Par exemple, le Conseil d’Etat dit que l’égalité entre femmes et hommes ou bien la continuité du service public sont des principes d’intérêt général.

LTR : Cette fiction juridique est intéressante puisqu’elle fait de l’intérêt général un signifiant vide, une notion évolutive. Mais comment faire la distinction entre intérêt général et intérêt de l’Etat, ou bien, parce que la notion existe en matière pénale, entre intérêt général et intérêts fondamentaux de la Nation ?

ALP : L’Etat est le fondement, le lieu de sécrétion de l’intérêt général puisqu’il est l’instrument politique suprême. Donc c’est l’Etat qui dit l’intérêt général, nécessairement. Un cas où intérêt général et intérêt de l’Etat deviennent antagonistes, c’est la Révolution de 1789. Quand la Révolution est advenue, la nouvelle contradiction a été, à ce moment, entre les citoyens et l’Etat, avec d’ailleurs pour les citoyens une déclaration des droits de l’homme et du citoyen, et pour l’Etat, une constitution.

L’intérêt général est, dans l’absolu, une notion contradictoire : il n’y a pas d’intérêt général qui puisse être défini, fixé une fois pour toute, et on peut s’en féliciter.

L’intérêt général se manifeste par le peuple, dans la forme des différentes structures (partis, mouvements, syndicats, associations, fondations, etc…) qui émergent et sont la traduction, dans le champ politique, de la pluralité de la notion. Et c’est le vote qui tranche.

Par exemple, il faut bien admettre que les Gilets jaunes ont été des acteurs de l’intérêt général, en même temps que de leur intérêt tel qu’ils le concevaient.

L’intérêt général, comme la laïcité, sont des processus de création continue, ils existent sans jamais être parfaitement identifiables et ils évoluent. Il faut admettre la contradiction. Si on ne l’admet pas on érige un dogme et à ce moment-là, c’est fini ! Le Conseil d’Etat joue un rôle très important pour assurer la plasticité de la notion, un rôle ambigu mais tout à fait essentiel.

LTR : Vous faites une histoire des grandes tendances qui ont structuré l’Etat, la première est un mouvement croisé de sécularisation / affirmation dont vous faites remonter l’origine à Philippe le Bel, la seconde sur la socialisation croissante du financement des dépenses essentielles pour maintenir la cohésion de la société…

ALP : Je commence effectivement toujours mes conférences par une référence à Philippe Le Bel, mais je pourrais remonter plus loin encore je pense.

Pour vous répondre brièvement, j’ai toujours dit et répété qu’aucun président de la République ne parviendrait à faire baisser les prélèvements obligatoires. Lorsqu’un candidat à la présidence explique dans son programme qu’il va supprimer plusieurs centaines de milliers d’emplois publics et baisser de X% les dépenses publiques, c’est toujours en vain, et pour une raison simple : parce que la pression des besoins dans une société comme la nôtre est au mieux constante, si ce n’est croissante.

LTR : C’est toute la question, sur la socialisation croissante de ces dépenses, comment peut-on l’expliquer ? Est-ce une expression des besoins ? Un développement intrinsèque de l’Etat ?

ALP : Je pense que la réponse apportée par Emmanuel Macron à la crise économique liée à l’épidémie de covid-19 est un bon exemple : alors même qu’Emmanuel Macron est un pur produit du néolibéralisme, il a été le président du « quoiqu’il en coûte ». Ce n’est pas pour ça que c’est un grand réformateur ou un révolutionnaire mais il y a, si vous voulez, une pression des besoins qui est évidente. Mais, pour être parfaitement honnête, ce que je dis là, sur la socialisation croissante des dépenses, c’est une observation, un constat empirique indéniable, mais je ne suis pas en mesure de l’expliquer. Je pense que c’est un champ justement qu’il faut davantage investiguer !

LTR : Vous évoquez régulièrement la possibilité de créer un véritable statut des salariés du secteur privé, c’est une idée très intéressante. Pouvez-vous nous l’expliquer ?

ALP : C’est une histoire qui vient d’un peu loin… Dans la décomposition ambiante, il y a aussi la pensée syndicale qui est un peu décomposée aujourd’hui. Sous la direction de Bernard Thibault, il y a eu, aux alentours des années 2004-2005, un congrès durant lequel a été mis en avant l’idée d’un nouveau statut du travail salarié. C’était l’une des conclusions du congrès et l’on avait chargé Mireille Dumas, longtemps membre du CESE et ancienne fonctionnaire des postes, de réfléchir à ce sujet. Elle n’avait rien trouvé de mieux à faire que de proposer d’en finir avec le statut pour le remplacer par une convention collective pour l’ensemble des salariés du secteur public !

En 2009 la CGT a repris cette proposition dans un numéro du Peuple : puisqu’il y avait à l’époque 15% de contractuels au sein de la fonction publique, ils se sont demandé s’il était finalement  opportun de différencier le droit du travail entre fonctionnaires et salariés du privé. Certains sont allés jusqu’à dire qu’au fond, le statut était assimilable à une convention collective pour salariés de la fonction publique. Je me suis élevé contre cette idée complètement aberrante en bureau confédéral. Je leur ai dit qu’ils faisaient tout à fait fausse route, qu’un tel projet entérinait la dissolution de l’intérêt général, de l’idée même de service public et consacrait le manager comme figure de proue de la société, y compris au sein de la sphère publique. Ils se sont amendés en 2011 mais enfin ils avaient failli tomber dans le panneau !

Partant de cette mésaventure, j’ai voulu apporter une réponse à cette question de l’avenir du salariat, notamment dans le secteur privé. Il m’a semblé qu’il fallait défendre l’idée ancienne que la référence en matière de droit social devait demeurer le statut des fonctionnaires, et surtout pas le droit du travail privé.

L’idéal défendu dans le statut me semble être une bonne boussole. Donc j’ai considéré qu’à partir du code du travail on pourrait et on devrait créer quelque chose comme une « sécurité sociale du travail » par exemple ou bien une sécurisation des parcours professionnels. C’est-à-dire inscrire dans le code du travail un socle minimum de grands principes, droits et devoirs qui consacrent la participation des salariés du privé à l’utilité commune. Je plaide donc pour que ces derniers bénéficient de certaines garanties qui ne sont pas celles accordées aux salariés chargés de la défense de l’intérêt général, les fonctionnaires, mais suffisantes pour leur conférer une dignité au travail consacrant leur utilité dans la société. J’ai fait un article à ce sujet dans la revue de droit du travail de mars 2010, donc avant la remise au point de la CGT de 2011 mais après l’article de 2009.

L’idée était de consolider par la loi, et non par décret comme pour une convention collective, le statut des salariés du privé, d’où le titre : « statut législatif du travailleur salarié du secteur privé ».

Parallèlement, j’ai toujours défendu une approche en cercles concentriques afin de défendre les droits des salariés. Premièrement, je pense qu’il faut favoriser les échanges entre représentants des trois fonctions publiques (fonction publique d’Etat, fonction publique territoriale et fonction publique hospitalière). Aujourd’hui les représentants de ces trois sous-ensembles du fonctionnariat ne se rencontrent pas suffisamment.

Le second cercle est élargi aux salariés du secteur public qui jouissent d’un statut, donc les salariés de la SNCF, de la RATP, d’EDF, etc… Ce second cercle englobe tous ceux qui sont aujourd’hui des salariés « à statut » pour ainsi dire et qui ont intérêt à travailler ensemble.

Le troisième cercle est, bien entendu, celui des salariés dans leur ensemble, donc des salariés du secteur public et du secteur privé, afin déjà de faire taire cette rivalité ridicule et encouragée par certains cyniques et qui dépeint les fonctionnaires comme des nantis qu’il faudrait aligner sur le régime privé. D’où l’idée d’un statut du salariat privé qui tendrait davantage vers l’idéal qui transparait dans le statut général des fonctionnaires de participation à l’utilité commune.

LTR : Comment définir la figure contemporaine du manager, consacrée au sein de l’Etat depuis maintenant une vingtaine d’années avec la mode du New public management, et pourquoi est-elle insoluble dans l’idée même de service public ?

ALP : Ça se comprend tout à fait si vous analysez la loi organique relative aux lois de finances (LOLF, qui fixe la structure des lois de finances de l’Etat ainsi que ses modalités d’examen par le Parlement, ndlr) et la réforme générale des politiques publiques (RGPP, politique publique mise en œuvre sous Nicolas Sarkozy visant à réformer en profondeur le fonctionnement de l’Etat, ndlr). Pour la RGPP, Nicolas Sarkozy avait fait appel à des cabinets privés pour déterminer ce qu’il fallait supprimer au sein de l’Etat comme services et comme politiques publiques, et le cabinet avait inventorié environ trois-cents mesures. Idem pour la LOLF, qui consacre l’asymétrie entre les différents types de crédits (dépenses d’investissements, dépenses de fonctionnement, dépenses de personnels, dépenses d’intervention, dépenses d’opérations financières) et segmente les budgets en créant des catégories pour lesquelles les dépenses sont non-fongibles (par exemple vous pouvez utiliser les crédits de personnels pour toute autre dépense, mais l’inverse est impossible). Si vous ajoutez à cela le principe d’annualité budgétaire, et le principe de performance, omniprésent, vous comprenez qu’il devient difficile de mener une politique publique de long terme.

Mais, si vous voulez, l’irruption de cet esprit managérial dans la gestion de l’Etat, c’est quelque chose qui fleurit d’anecdotes que j’hésiterais même à raconter. Par exemple, la loi du 6 août 2019 sur la transformation de la fonction publique consacre le principe selon lequel le rôle du chef d’équipe est de lever toutes les contraintes qui peuvent gêner le travail de son équipe et, en particulier, c’est à lui que revient de mettre en place les lignes directrices de gestion qui sont décidées « en haut » et qui descendent. Et la seconde chose gênante, c’est bien entendu les batteries d’indicateurs toujours plus importantes pour mesurer la performance. On ne juge donc plus du tout les fonctionnaires par rapport à leur responsabilité ou à l’idée qu’ils se font de l’intérêt général, on leur demande simplement de rendre des comptes. C’est une régression par rapport à la conception du fonctionnaire citoyen.

 Le rapport Silicani (livre blanc sur l’avenir de la fonction publique, rendu en 2007 au Gouvernement par le conseiller d’Etat Jean-Ludovic Silicani, ndlr) , diligenté par Nicolas Sarkozy, et qui a été mis en échec fort heureusement, avait trois objectifs : faire échec à la loi par le contrat (recours massif aux contractuels) ; faire échec à la fonction par le métier (favoriser l’organisation de la fonction publique en métiers, c’est-à-dire en compétences) ; faire échec à l’efficacité sociale de la structure et du collectif par la mesure de la performance individuelle. Et qu’est-ce que l’efficacité sociale ? C’est nécessairement plus vaste que la performance économique. Lorsque je travaillais à la direction de la prévision, nous avions commencé à travailler sur ce sujet, à essayer d’établir des grilles multicritères pour traduire la pluridimensionnalité de la notion, mais cela était difficile.

Je vais vous donner un exemple amusant : on nous avait à l’époque demandé de déterminer l’utilité sociale d’un barreau d’autoroute et dans le rapport coût / avantage du barreau d’autoroute, on avait marqué : dédommagement du pretium doloris (compensation financière, ndlr) du chagrin de la veuve des futurs accidentés de la route. Autrement dit nous ne savions pas faire autrement que de tout monétiser ! On ne savait pas prendre en compte ce que Marx appelait la valeur d’usage, on ne savait, en bons économistes, qu’évaluer la valeur marchande. C’est un problème théorique majeur parce que les valeurs d’usage ne sont foncièrement pas commensurables. D’où la nécessité de compenser le handicap théorique et économique par la démocratie : si ce n’est pas mesuré ni mesurable, on discute, et chacun fait valoir la valeur d’usage qu’il accorde au fait considéré.

Il y avait une méthode qu’on appelait la méthode ELECTRE (élicitation et choix traduisant la réalité, ndlr) : face à un problème pour lequel on ne sait pas évaluer correctement, on réunit des gens qui sont parties-prenantes et on leur soumet un QCM, puis on produit des statistiques à partir de l’agrégation des réponses. Puis on leur présente cette statistique moyenne et on les invite à se positionner par rapport à celle-ci, c’est-à-dire qu’ils peuvent reconsidérer leur choix initial après avoir pris connaissance de la moyenne ou de la médiane. L’idée sous-jacente était que chacun prendrait en compte le choix moyen ou médian, c’est-à-dire l’opinion de l’autre et donc que les résultats finiraient par converger. Evidemment, avec ce type de méthode on court un risque, car on peut converger sur un argument démagogique par exemple, mais la méthode était intéressante.

Tout ça pour vous dire que lorsqu’on arrive au bout des capacités de calcul, la démocratie, la délibération doit prendre le relais. Ce qui n’empêche pas ensuite de retrouver une approche statistique pour objectiver le résultat de la délibération.

LTR : Une dernière question, très générale, sur le siècle que nous vivons et que vous qualifiez, dans le sillage d’Edgar Morin, de siècle des métamorphoses. Voyez-vous aujourd’hui se dessiner le point d’arrivée de cette métamorphose ?

ALP : Je ne sais pas répondre à cette question, malheureusement. Je sais simplement qu’il y aura un point d’arrivée mais je ne sais pas ce qu’il sera. Si vous voulez, les contradictions sont aujourd’hui tellement exacerbées, on parle beaucoup du climat mais il n’y a pas que ça, il y a bien-sûr les inégalités ! Ça m’ennuie de ne pas savoir quelle sera la réponse, parce qu’il y aura bien-sûr une réponse. Je crois fondamentalement que le XXIe siècle sera l’âge d’or du service public, mais je ne pense pas que cela pourra advenir sans une catastrophe. Les nouvelles donnes n’arrivent jamais sans un état de crise particulièrement grave, et potentiellement violent. C’est pour cela qu’en l’état actuel je ne suis pas pour une constituante ou une nouvelle République. Pour qu’il y ait une nouvelle constitution, il faut trois choses : que la constitution présente soit récusée avec un quasi-consensus ; qu’il y ait une idée consensuelle sur ce que doit être la nouvelle constitution ; qu’un évènement de rupture se produise. Aucune de ces trois conditions ne sont réunies aujourd’hui. Une présidentielle n’est pas un évènement d’une ampleur suffisante, pour un changement profond, il faut un choc, un traumatisme, même si je ne peux pas le souhaiter.

Mais je pense malheureusement qu’il n’y aura pas non plus de gauche, de gauche nouvelle par simple évolution des modes de scrutin. Pour les jeunes comme vous, j’ai conscience qu’une telle réponse est pathétique et décevante, mais c’est aussi l’aventure de la vie ! J’ai connu l’occupation et la libération, j’ai vu des femmes tondues en 1945 ! J’ai connu tout cela, et je sais à quel niveau doit se situer l’ampleur du traumatisme pour qu’il y ait une vraie métamorphose, même si on ne peut pas préconiser ni souhaiter cela. C’est à vos générations de tracer une voie, de faire ses choix pour l’avenir !

Références

(1)Dans la théorie néoclassique, la libre concurrence est vue comme le moyen de lutter contre une tendance inhérente des agents économiques à vouloir organiser les conditions de l’asymétrie d’information à leur profit. La concurrence parce qu’elle donne le pouvoir de choisir entre différentes possibilités au consommateur, ou au producteur dans les relations entre producteurs, lui rend ainsi le pouvoir en incitant les producteurs à se conformer à la demande du consommateur pour gagner des parts de marché. C’est notamment pour cela que les lois sur la concurrence punissent particulièrement sévèrement la notion de cartel qui est une entente entre producteurs pour maintenir, dans un marché concurrentiel, une asymétrie d’information. Pour cela aussi que la question de la transparence est particulièrement prégnante dans les systèmes concurrentiels où les associations de consommateurs sont structurées et influentes.

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