État & transition

Territoires zéro chômeur de longue durée : genèse et avenir d’un projet de garantie à l’emploi

Entretien avec Laurent Grandguillaume
Laurent Grandguillaume est président de Territoire Zéro Chômeur de Longue Durée (TZCLD). Cette expérimentation, lancée en 2016 par plusieurs associations (ATD Quart Monde, le Secours Catholique, Emmaüs France, le Pacte Civique et la Fédération des acteurs de la solidarité) consiste à utiliser les fonds alloués à la privation d’emploi (coûts directs et indirects du chômage pour l’Etat et les collectivités locales) pour financer des emplois locaux qui manquent avec de bonnes conditions de travail. Le Temps des Ruptures a pu échanger avec son président sur les origines du projet, son organisation et ses perspectives.
Le Temps des Ruptures : Territoires Zéro Chômeur de Longue Durée (TZCLD) déploie une méthode innovante et novatrice, pourriez-vous préciser rapidement quels concepts/quelles théories sous-tendent le dispositif ?
Laurent Grandguillaume :

TZCLD est un projet et non un dispositif. La grande différence entre les deux est que dans un projet, les personnes ne sont pas des bénéficiaires, mais des actrices. L’idée est de construire le projet sur le territoire avec tous les acteurs et de le faire évoluer avec eux, une fois lancé. Au-delà de l’organisation sociale du travail, on peut y poser la question de la démocratie, de la participation et finalement de la dignité, de la place de l’humain.

Ce qui sous-tend TZCLD est le problème du non-recours. C’est un sujet que nous portons, notamment aux côtés d’ATD Quart-Monde. Aujourd’hui, un nombre important de personnes ne connaissent pas leurs droits et ne sollicitent pas les aides qui sont à leur disposition. À cela s’ajoute le sujet de l’illectronisme, qui éloigne davantage certains publics de leurs droits. La question du non-recours est fondamentale, parce qu’elle pose le sujet de l’exhaustivité. Nous la recherchons, car nous voulons nous adresser à toutes les personnes privées durablement d’emploi. On parle actuellement de la question du chômage, qui regarde les choses sous un angle statistique. Dans le projet TZCLD, nous voyons les choses de manière plus globale : nous considérons que toute personne durablement éloignée de l’emploi est en situation de chômage de longue durée, qu’elle soit inscrite ou pas à Pôle Emploi. On s’appuie donc aussi sur le récit des personnes.

Sur le plan théorique, TZCLD se base sur le droit à l’emploi, inscrit dans le préambule de la Constitution de 1946, et le droit au travail. Le projet que nous portons s’inscrit donc dans le cadre d’un doit prévu par la Constitution. Certes, ce n’est pas un droit opposable. Mais nous voulons le rendre effectif par une garantie d’emploi territorialisée.

LTR : Pouvez-vous préciser ce que vous entendez par « personne durablement privée d’emploi » ?
LG :

C’est une personne qui n’est pas en situation d’emploi depuis plus d’un an, ce qui dépasse donc la seule définition statistique. Le gouvernement de Wallonie en Belgique a repris également cette définition large pour lancer l’expérimentation. Certaines de ces personnes ont totalement perdu confiance en elles et ne se sentent pas capables. Il y a donc un travail à faire avec elles afin de les accompagner dans la résolution de leurs doutes, leurs besoins de clarté en termes de projet professionnel. L’expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée repose sur le volontariat des personnes privées durablement d’emploi pour participer.

LTR : Le projet TZCLD est récent et il se développe et s’étend petit à petit. Pourriez-vous nous rappeler rapidement son parcours, ainsi que les difficultés que vous avez rencontrées dans sa mise en place ?
LG :

On est toujours le fruit d’une histoire. Nous nous inscrivons dans la longue histoire de tous ceux qui se sont battus pour permettre à tous d’avoir accès à un emploi et de pouvoir en vivre.

Pour revenir sur la genèse du projet, dans les années 2010, Patrick Valentin(1), issu du milieu de l’insertion et du handicap, a rencontré l’association ATD Quart-Monde pour évaluer le coût du chômage en France pour l’État et les collectivités, avec notamment l’économiste Jean Gadrey. Sur le constat issu de cette réflexion, tout le monde s’est dit que ce coût pourrait être utilisé pour financer de nouveaux emplois, faire ce qu’on appelle de l’activation des dépenses passive.

En 2012-2013 – j’étais alors député -, ATD Quart-Monde, avec Patrick Valentin, m’a rencontré pour me présenter l’idée de l’activation de la dépense passive. Après réflexion, j’ai proposé de porter une proposition de loi à l’Assemblée nationale pour expérimenter l’idée, avec le principe de différenciation entre les territoires. J’ai mis en place un groupe de travail rassemblant toutes les sensibilités politiques, afin de faire progresser l’idée et convaincre. Cela n’a pas été simple, des oppositions se sont fait sentir au sein même du groupe socialiste. Il a fallu faire converger les forces, notamment celles du monde associatif.

J’ai déposé une proposition de loi à l’Assemblée nationale issue de ces travaux. J’ai aussi saisi le Conseil d’État (CE) pour avoir son avis. J’ai enfin demandé à Claude Bartolone, alors président de l’Assemblée, qu’il saisisse le Conseil Économique Social et Environnemental (Cese) sur TZCLD. À la rentrée 2015, les deux rapports, du CE et du Cese, posaient les conditions d’expérimentation. Ils sont arrivés au bon moment, puisque la proposition de loi passait en commission des affaires sociales à l’Assemblée. Elle y a été votée à l’unanimité, ainsi qu’au Sénat.

Nous avons ensuite mis en place l’expérimentation dans 10 territoires, créé le fonds d’expérimentation, présidé par Louis Gallois, qui est l’entité qui permet l’activation des dépenses passives. Il était important que ce soit un fonds indépendant de l’Etat même si un commissaire du gouvernement siège dans son conseil d’administration.

Après cela, il y a eu la création des entreprises à but d’emploi (EBE), les premières embauches, le développement des activités, … Ce ne sont que des activités supplémentaires pour créer des emplois supplémentaires, qui ne font pas concurrence aux activités existantes. Le débat dans l’hémicycle portait d’ailleurs beaucoup sur la question de non-concurrence.

Une fois tout cela lancé, nous prévoyions de présenter une deuxième loi au Parlement. La ministre du Travail du moment, Muriel Pénicaud, était contre, alors même que le Président de la République avait inscrit TZCLD dans son plan de lutte contre la pauvreté. Finalement, début 2020, après plusieurs réunions au ministère, pour lesquelles nous avions rédigé au préalable une proposition de loi, un projet de décret et d’arrêté et un projet de cahier des charges, nous avons eu la confirmation que ce texte serait défendu.

En juillet 2020, une deuxième proposition de loi a donc été déposée au Parlement et un débat a eu lieu. La loi a été votée à l’unanimité, avec des tentatives de nous mettre sous tutelle, notamment de la part de la majorité du Sénat, qui voulait faire entrer TZCLD dans le service public de l’emploi, ou le faire dépendre des départements. Mais nous avons réussi à convaincre la majorité au Sénat qui nous a finalement soutenu avec les autres groupes représentés.

Le combat ne s’est pas arrêté là : il a fallu se battre pour que ce ne soient pas les départements mais les élus locaux qui président les comités locaux. Il est important que ce soient les personnes privées d’emploi, les élus, les associations, qui décident dans un dialogue équilibré avec les financeurs (Etat et départements).

Dans ces comités, les partenaires sociaux s’investissent également, bien que ce ne soit pas vrai partout. À partir de cette année, et après le vote de la deuxième loi, j’ai fait un tour de tous les partenaires sociaux. Philippe Martinez et Laurent Berger avaient déjà visité ensemble une EBE, ce qui est rare (nous avons pu bénéficier du soutien d’ATD dans ce cadre), et nous leur avions posé la question du dialogue social dans ces structures. Dès ce moment, nous avons mis en place un groupe de travail commun, avec les deux syndicats et leurs services juridiques, pour définir le cadre de dialogue social idéal dans les EBE. Il est prévu de travailler avec le fonds d’expérimentation. Il y a là un cheminement qui se fait : c’est important qu’il y ait une classification des métiers, une réflexion sur l’évolution des salaires. J’ai également rencontré les représentants de la CPME, de la CFTC, de FO, de l’U2P, du MEDEF. Il est primordial de tous les voir, puisque, pour qu’il y ait une troisième loi à l’avenir nous devons associer tout le monde à la réflexion. Je ne vois pas comment elle pourrait avoir lieu, ni comment instaurer une garantie de l’emploi, sans que les partenaires sociaux soient au cœur de l’action.

LTR : Vous parlez des oppositions au moment du vote de la loi. Quelles étaient-elles ?  
LG :

À gauche comme à droite, certains pensaient que le projet allait faire de la concurrence à l’insertion. Même François Rebsamen, le ministre du Travail de l’époque, était contre. Il était pour une aide financière très limitée sur un petit espace et encadré par l’ANSA(2), mais pas une loi ambitieuse porteuse d’un changement de l’ordre des choses. Il préférait faire monter en puissance l’insertion en opposant les solutions alors qu’elles sont complémentaires. C’est quand le ministre a changé, avec Myriam El Khomri, que le projet a avancé.

Les débats ont eu lieu dans un contexte compliqué, puisque c’était pendant le vote de la loi Travail. Mais nous avons réussi cet exploit du vote à l’unanimité.

Le projet a pu avancer grâce à la convergence d’acteurs divers : parlementaires, élus locaux, associations, État, collectivités, personnes privées durablement d’emploi. C’est ce qui fait la réussite de TZCLD. C’est cette complexité, ce dialogue permanent et le combat porté par de nombreuses personnes différentes.

Les oppositions sont également venues d’économistes, comme Pierre Cahuc, qui avait fait paraître une tribune dans Le Monde attaquant TZCLD(3). Il y a ceux qui veulent éradiquer le chômage de longue durée, et ceux qui veulent éradiquer Territoires zéro chômeur de longue durée, chacun son combat !

LTR : Dans la pratique, observez-vous des différences de résultats entre les territoires ? Y-a-t-il des territoires où le dispositif marche mieux qu’ailleurs ?
LG :

Les différences existent. Elles concernent d’abord la définition du chômage. Ce n’est pas la même chose de construire le projet sur les territoires où le chômage est plus faible, que sur ceux où il y a beaucoup de personnes en situation de handicap au chômage, par exemple.  Sur d’autres territoires peut aussi se poser la question des discriminations. Les différences concernent ensuite les activités développées. Les acteurs vont travailler différemment. Dans tous les cas, notre intuition est confirmée : on ne peut pas régler la question de la privation durable de l’emploi sans les territoires. Penser que l’on va tout résoudre par l’argent ça ne marche pas, il faut poser la question de la démarchandisation, du sens du travail.
Je pense que c’est la raison pour laquelle il y a un attrait pour TZCLD : nous éveillons les consciences sur cette question du sens du travail. Nous posons la question de la démocratie en la liant à l’emploi et à l’évaluation des politiques publiques. Nous avons créé un espace de controverse là où il n’y en avait pas. Aujourd’hui, par exemple, l’association TZCLD, a mis en place des formations non seulement pour les territoires, mais aussi pour les managers, ainsi que des espaces régionaux apprenants entre projets et territoires qui expérimentent. Nous venons également de créer un observatoire de l’expérimentation, en association avec des laboratoires de recherche et en partenariat avec le CNRS. La recherche doit avoir son mot à dire sur le projet et nous voulons travailler avec les chercheurs.

LTR : Pour poursuivre sur la même idée, le labo de l’ESS a produit, il y a maintenant deux ans, une note appelant à renforcer la complémentarité entre le projet TZCLD et l’IAE (4). Est-ce que cela vous semble souhaitable, ou les publics et modes de fonctionnement de ces dispositifs sont trop éloignés pour être pensés conjointement ? TZCLD a-t-il vocation à travailler avec eux ?
LG :

Nous avons un groupe de travail régulier avec tous les acteurs de l’insertion. Dans les comités locaux, il est essentiel d’associer les acteurs de l’insertion pour construire les solutions. TZCLD est complémentaire avec l’insertion. Tout le monde se met autour de la table. Les EBE sont parfois créées sur la base des entreprises d’insertion :  au début, nous avons tout créé ex nihilo, mais maintenant, des acteurs de l’insertion portent l’EBE. La montée en puissance des embauches pourra être plus forte.

Les acteurs de l’insertion seront aussi associés à nos réflexions sur la troisième loi. Nous avons peut-être apporté cette part d’utopie et d’imaginaire qui manquait aussi à l’insertion. Et puis, elle a été opérationnalisée par l’État, elle est aujourd’hui de plus en plus contrainte. Elle doit rendre des comptes, elle est soumise à ce que l’on appelle le new public management. Finalement n’est-on pas une nouvelle bouffée d’oxygène pour l’insertion, en reposant la question de l’exhaustivité, du CDI, des emplois de qualité, … ? Nous sommes peut-être en train de lever des verrous qui ont été mis sur l’insertion.

Nous travaillons également avec d’autres acteurs. Nous avons par exemple cosigné une tribune commune au mois de mars 2022(5), appelant une garantie à l’emploi pour tous. Nous avons, dans ce cadre, organisé un rassemblement le jour de la marche pour le climat place de la Bastille, avec tous les territoires présents, pour demander la garantie à l’emploi. Cela nous a permis de saisir les candidats à la présidentielle. Le même jour, j’ai été invité à prendre la parole à la marche climat, pour qu’il y ait une convergence des luttes entre ceux qui défendent le climat et ceux qui défendent le droit à l’emploi.

LTR : Les personnes concernées, comment sont-elles au courant du projet ? Une fois entrées, quelles sont les perspectives de long terme ? Les EBE ont-elles vocation à rester durablement ?
LG :

On identifie les personnes concernées par le projet avec Pôle Emploi, avec qui nous avons une convention de partenariat. Nous avons également un contact avec les départements, qui nous permettent d’utiliser les fichiers des bénéficiaires du Revenu de Solidarité Active (RSA). Mais nous faisons aussi du porte à porte, nous collons des affichettes, nous faisons du bouche à oreille, des réunions publiques, des médiations culturelles et sociales. Et nous les invitons à participer au comité local.

Une fois que l’EBE est lancée, les activités se développent. Les personnes peuvent rester dans l’EBE, partir en retraite, trouver un emploi ailleurs. Nous nous engageons à les reprendre dans l’EBE si elles échouent dans un nouvel emploi. On a toujours voulu nous évaluer sur un taux de sortie, mais ce n’est pas le plus pertinent.

Dans ce projet, nous avons besoin des acteurs publics. La question est de savoir comment on travaille ensemble. Quand j’étais député, j’ai vu des dizaines de plans, avec des dizaines de mesures, ça n’a jamais changé la vie des gens. J’ai posé la question à beaucoup de personnes : « Avez-vous déjà rêvé d’un dispositif, d’une planification ? » Personne ne m’a répondu oui.

La gauche s’est fourvoyée, elle a oublié le « changer la vie en changeant la donne », en faisant en sorte que les personnes puissent participer, s’exprimer, qu’elles soient prises en compte et que les projets soient démocratiques, que les personnes puissent s’émanciper.

LTR : Quel est le rôle de l’État dans le projet ?
LG :

L’État assure un rôle de financement, tout comme les départements, de manière importante. Mais les territoires sont inégaux par rapport aux équipes projets : c’est plus simple dans une commune d’une métropole que dans une commune rurale.

L’État pourrait aider à une ingénierie. Il pourrait intégrer des personnes formées dans les équipes projets. Il doit aussi veiller au respect des fondamentaux du projet : veiller à la mobilisation des différents acteurs, veiller à l’égalité entre territoires malgré le principe de différenciation. Il pourrait aussi aider à mobiliser des fonds européens pour financer les équipes projet, notamment sur le Fonds Social Européen (FSE). Cela d’autant plus que le commissaire européen à l’inclusion soutient le projet.

LTR : Avez-vous mis en place une méthodologie de travail particulière pour les EBE ?
LG :

Au départ, nous n’avions jamais pensé à un modèle idéal d’EBE ou de comité local. Mais la capitalisation des expériences a permis justement d’évoluer et d’éclaircir ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas. Il n’y a pas d’organisation du travail parfaite à mettre en place. J’ai d’ailleurs lu Souffrances en milieu engagés(6) de Pascale-Dominique Russo. On voit bien que même dans l’économie sociale et solidaire, les milieux militants et associatifs, la question de l’organisation du travail se pose. La méthode pour y répondre : la capitalisation. Nous avons appris. Nous avons mis en place la formation pour les managers d’EBE sur la base de cette capitalisation. Dans 5 ans, nous aurons appris autre chose et la formation ne sera plus la même.

LTR : Vous parliez de la troisième loi et des prochaines étapes, avez-vous déjà les grandes lignes en tête ?
LG :

En 2022, nous parlons de la méthodologie. Il s’agit d’être prêt en 2024, d’avoir l’ensemble des éléments pour envisager le vote d’une loi en 2024-2025.

Pour la suite, on ne parle pas de généralisation de TZCLD. Nous voulons plutôt permettre à tout territoire volontaire de pouvoir monter son comité local. Sans volonté, cela ne marche pas. D’ailleurs, ces deux mots (« généralisation » et « dispositif ») m’ont fait m’opposer à une proposition de loi du groupe socialiste au Sénat, où nous n’avions pas été concertés. Elle généralisait TZCLD et en faisait un dispositif, soit tout le contraire de ce que nous voulons.

Références

(1)Vice-président et fondateur de l’association Territoires Zéro Chômeur de Longue Durée

(2)L’Agence Nouvelle des Solidarités Actives est une association qui participe à l’articulation et au développement de l’innovation et de l’expérimentation sociale.

(3) « Territoire zéro chômeur : « De profondes erreurs de conception, qui vont bien au-delà des calculs erronés » », Pierre Cahuc, Le Monde, 21/09/2020.

(4) Insertion par l’Activité Économique, désigne les structures d’insertion par l’emploi.

(5) « Ensemble, faisons de l’emploi un droit », tribune, Le Journal du Dimanche, 11/03/2022.

(6)Souffrances en milieu engagé, Pascale-Dominique Russo, Éditions du Faubourg, février 2020.

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