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Son sens a évolué. Originellement, c’est un régime parlementaire somme toute assez classique. L’élection au suffrage universel du président de la République à partir de 1965 ne change pas forcément cet état de fait. Il n’y a pas en France de singularité particulière. Les régimes portugais, autrichiens ou finlandais élisent aussi leur président au suffrage universel direct, mais c’est un Premier ministre qui occupe la place centrale ; le tout dans le cadre d’un régime parlementaire. Si on s’arrête aux règles constitutionnelles, la notion de « régime semi-présidentiel » n’a pas de sens. On a un régime qui, en droit, ressemble beaucoup aux autres régimes parlementaires européens. Mais dans les faits, le président de la cinquième République a en revanche plus de pouvoirs que le président des États-Unis dans son système politique. Donc on a une forme de régime qui se caractérise par une distorsion entre ce qu’il y a dans le texte et la pratique réelle. C’est peut-être là ce qui fait la singularité française. Dès lors, il faut considérer qu’une évolution des pratiques n’implique peut-être pas d’abord une évolution constitutionnelle.
Cette pratique doit à de Gaulle tout autant qu’à une rupture avec le fondateur de la Ve République. Le Gaullisme, tel qu’il est entendu par le général De Gaulle, induit un rapport très bonapartiste aux institutions. Les pouvoirs du chef de l’État sont fondés non sur un texte, mais sur une légitimité charismatique et un lien direct avec le Peuple. De Gaulle dit en substance : « Je suis responsable directement devant vous. J’exerce un pouvoir qui est extrajuridique. J’en ai conscience, tout le monde en est conscient. Mais ce pouvoir, je l’exerce parce que vous avez confiance en moi. Ainsi, si jamais je doute de cette confiance et si jamais vous semblez en douter, j’en teste l’existence par un référendum ou une dissolution. Si je n’obtiens pas votre confiance, je serai contraint de partir. » De Gaulle a donc un rapport parajuridique au pouvoir. Le pouvoir du Président n’est pas la conséquence des règles de droit. La mise en jeu réelle de sa responsabilité non plus. Cela pose toutefois un problème de perpétuation et d’institutionnalisation du régime. Au moment de l’attentat du Petit-Clamart, une question existentielle parcourt l’esprit de De Gaulle : comment subsistera le régime une fois qu’il ne sera plus là ? L’élection au suffrage universel direct est une réponse à cela, car elle va permettre une forte légitimation du président de la République sans le soutien d’évènements historiques marquant comme ceux qui avaient établi la légitimité de De Gaulle. Dès lors, chaque élection présidentielle permettra à travers l’élection de créer la figure d’un sauveur. Le problème, c’est que, les successeurs de De Gaulle n’étant pas de Gaulle, le moment charismatique va durer assez peu de temps, et très rapidement la légitimité va s’éroder. On a un régime dans lequel le pouvoir va se concentrer de manière importante dans les mains du chef de l’État — avec une marginalisation des contre-pouvoirs — alors que la responsabilité para-politique assumée par De Gaulle (à travers la dissolution, les référendums) va être remise en cause par ses successeurs. Le premier à rompre la logique sera VGE, qui annonce avant les législatives de 1979 qu’il ne démissionnerait pas en cas de défaite. En disant ça, il admet que son pouvoir est extrajuridique, mais que sa responsabilité n’est que tenue par la lettre de la constitution : rien ne l’oblige à démissionner. Mitterrand fait la même chose, et l’aggrave en ne démissionnant pas lors des deux cohabitations. Il y a ensuite Chirac qui ne démissionne ni après la défaite de 97 et la dissolution, ni après le référendum de 2005.
Le pouvoir reste extrajuridique, mais, contrairement à la pratique de De Gaulle, les pratiques pour tester la légitimité de ce pouvoir (référendums, dissolutions) vont être désactivées. Le quinquennat entre dans cette logique en synchronisant les élections présidentielles et législatives pour éviter à tout prix de risquer d’être désavoué lors d’élections intermédiaires. On évolue ainsi vers une « présidence autiste », dont on tente de préserver le pouvoir de toute fragilisation en brisant les thermomètres de son impopularité. Pour que la puissance présidentielle soit maintenue, on va fermer les écoutilles une fois que les élections présidentielles et législatives sont gagnées. On ferme toute possibilité de contestation pour éviter de remettre en cause un choix présidentiel qui est à la fois très fort et très fragile.
Le pouvoir présidentiel a été croissant. Emmanuel Macron, représente un cas paroxystique. Après le quinquennat, le Parlement ne pouvait jouer ce rôle, mais il restait encore quelques contre-pouvoirs informels, notamment les partis et les groupes parlementaires qui disposaient d’une logique un peu autonome. Il y avait également la présence de poids lourds gouvernementaux qui étaient issus de ces partis, et qui pouvaient tenir tête. D’abord, il n’y a plus de parti. LREM est embryonnaire, le parti est fantomatique. En l’absence de grands barons, de réseaux militants, de groupes parlementaires autonomes : il n’y a pas de contre-pouvoir au sein du bloc majoritaire. Ensuite, il y a aussi un contrôle direct de l’administration par l’Élysée. Emmanuel Macron va nommer les directeurs d’administration, et va créer des liens directs entre le corps préfectoral et l’Élysée. On se retrouve devant une technocratie plébiscitaire. On a un chef de l’État, est élu pour cinq ans avec l’ensemble des pouvoirs, qui nomme directement une administration. On arrive de facto à la plus grande concentration des pouvoirs des régimes occidentaux aujourd’hui en France.
Dans les années 1960-1980, les partis ont du poids. L’UDR est un grand parti, dont Pompidou est la cheville ouvrière. De Gaulle accorde d’ailleurs beaucoup d’attention au parti majoritaire. L’Assemblée, Matignon et l’Élysée doivent fonctionner ensemble, pour que son pouvoir tienne. Cela implique que le président a besoin d’un parti majoritaire fort pour conserver sa mainmise sur Matignon. Un parti structuré, et un parti au sens sociologique du terme, avec des individus engagés qui construisent leur vie dans la politique et pour qui le coût de départ serait trop élevé (perte de leur carrière, et de liens amicaux forts dans le parti). Un parti, ce n’est pas qu’une association classique. C’est quelque chose qui prend à la sortie du lycée, qui forme, qui enrichit, offre une carrière dans laquelle on trouve son conjoint, ses amis, où on construit une sociabilité. Ainsi, le prix d’un départ est très élevé. C’est aussi cela qui a fait tenir la Cinquième République telle qu’elle a existé. L’existence d’une majorité structurée parce que les partis qui la composent sont stables est à la base de notre pratique institutionnelle. De Gaulle est conscient de cela.
Pour autant, l’idée de majorité absolue et pléthorique n’est pas une évidence pour les rédacteurs de la Constitution de 1958. Cette dernière a d’abord été écrite pour permettre la survie de gouvernement minoritaire et assurer la stabilité face à des majorités parlementaires instables. La Constitution va ainsi faire avec ce fait majoritaire double emploi. Cela vient de l’obsession de Debré et De Gaulle de se doter d’un arsenal juridique très puissant pour éviter toute instabilité parlementaire, car ils pensaient devoir affronter des majorités relatives et changeantes en permanence comme sous la IVe République. On ne veut pas que l’assemblée soit en mesure de renverser gouvernement sur gouvernement, et c’est plutôt un succès de la cinquième République : les motions de censure ne passent jamais. Les seuls changements de gouvernement sont le fait du président lui-même qui décide son Acte 2, son Acte 3 par des remaniements.
Mais cela crée un problème : à trop vouloir armer la Constitution contre l’instabilité parlementaire et gouvernementale, on a produit de l’instabilité politique. Pendant les heures les plus tendues des Gilets Jaunes, avec un plan d’évacuation d’urgence du président, personne n’a pensé que l’assemblée pourrait renverser le gouvernement. La majorité en 2017 n’a été portée au pouvoir que par 17 % des inscrits au premier tour. Par la magie du mode de scrutin et les dispositifs de rationalisation parlementaire, cela n’empêche pas le gouvernement de mener sa politique sans tenir compte des 83 % des électeurs qui n’ont pas donné leur onction au projet.
Il faut reprendre la critique qui est faite à la révolution par Necker à la fin du XVIIIe siècle. Critique qui sera notamment reprise par Carl Schmitt contre les régimes parlementaires. Les deux auteurs expliquent qu’une partie de la population préfère être représentée directement par un homme plutôt que par une assemblée. La structure parlementaire est beaucoup moins efficace du point de vue de la communication politique pour incarner le volontarisme de l’action politique. Or le principe de ce pouvoir implique justement son efficacité, sa capacité à changer le réel. Sinon c’est la légitimité même du politique qu’il emporte avec l’illusion de l’omnipotence d’un homme. Un individu unique est toujours plus facile à mettre en scène pour donner le sentiment d’une action.
Dans la manière dont on conçoit le pouvoir et la représentation, il y a certes la représentativité — il faut que le chef me ressemble —, mais il faut aussi que l’action soit efficace. Avant, le pouvoir, c’était l’incarnation charnelle du député local. Avec le développement des médias, on a le sentiment d’un rapport direct avec celui qui incarne le pouvoir, même dans un régime parlementaire. Si je suis Allemand, je ne vais pas voter SPD, je vais voter Scholz parce qu’il apparaît compétent. Idem en Grande-Bretagne. On a besoin d’une personnalisation du pouvoir, un transfert du sentiment de représentation du parti à la personne.
Ce phénomène est exacerbé à l’extrême par la cinquième République. On élit un président tout puissant, il est le sauveur. S’il ne sauve pas, parce qu’il ne le veut pas, on en élira un autre. Mais s’il ne sauve pas parce qu’il ne peut pas, ça devient très problématique. Peut-être qu’il aimerait bien que le niveau de vie s’améliore, mais c’est impossible à cause de contraintes macroéconomiques. La vraie crise démocratique est ici. La figure de l’homme sauveur a priori omnipotent, mais en réalité impotente, est de plus accroît un sentiment d’impotence politique qui partout fragilise les bases de la démocratie. Cette impotence est inacceptable, car l’État est un instrument d’action du souverain sur lui-même. Lorsqu’une demande qui lui est adressée, qui apparaît vitale et populaire, est rejetée, c’est la notion même de politique qui est mise à terre. Le RIC tel qu’il se manifeste dans la crise des gilets jaunes est une façon d’appeler à reprendre le contrôle de l’instrument étatique pour qu’il agisse. Nous sommes donc rentrés dans quelque chose qui est profond et qui ne se règle pas que par des réformes institutionnelles. Il y a une vraie crise de l’impotence du politique.
Sur la proportionnelle. Tous les états européens à part nous et les Britanniques, élisent leur Parlement à la proportionnelle. Beaucoup de modalités existent. Un seuil de représentation permet ainsi une rationalisation de la vie parlementaire : il y a moins de partis représentés aujourd’hui au parlement allemand qu’au parlement français. Il y a aussi des systèmes avec des primes majoritaires. Plein de formules de proportionnelles sont possibles. L’idée qu’il s’agirait donc d’un système instable est fausse.
Le problème avec la « dose de proportionnelle », c’est qu’elle génère une forme de quadrature du cercle. Il y a un effet de distorsion. Plus les circonscriptions sont grandes, plus leurs résultats s’homogénéisent ce qui conduit à renforcer les vagues majoritaires. En diminuant le nombre de circonscriptions pour en mettre à la proportionnelle, vous enlevez donc d’une main à l’opposition ce que vous lui donnez de l’autre. Avec 60 députés élus à la proportionnelle (10 % de l’Assemblée), il faut faire 25 % des voix au premier tour pour obtenir un groupe de 15 députés ; or voyez les dernières législatives… c’est le score d’Ensemble. On arrive à l’idée stupide avec un tel système que pour disposer d’un groupe grâce à la proportionnelle… il faut avoir emporté l’élection au scrutin majoritaire.
Ce n’est pas que le RIC n’est pas compatible avec les institutions de la cinquième, mais plutôt qu’il risque d’être vécu comme une remise en cause de la responsabilité du président de la République. Si un RIC contredit la dernière loi que le président a fait voter, comment le président peut-il continuer à gouverner ? Entre des institutions représentatives qui sont centrées sur l’élection présidentielle et une démocratie directe qui viendrait à répétition. Il faut donc interroger plus largement les institutions. Mais un RIC bien construit et bien accompagné peut très bien être quelque chose de très utile.
Non, ça ne réglera pas tout. Je ne suis pas un illusionniste du RIC qui pense que la démocratie représentative doit être remplacée par un modèle de démocratie directe. Nombre de textes sont très techniques et ne déchaînent pas les passions, mais sont bien pourtant nécessaires. Le RIC permettrait de faire remonter des préoccupations non prises en charge par le personnel politique en place. C’est un outil de mise à l’agenda. Il faut toutefois bien le cadrer pour qu’il ne soit pas uniquement un instrument dans les mains d’une société civile organisée en réalité bien plus aristocratique que la classe politique. C’est le principal souci de ces instruments, pour déclencher une telle procédure, il faut des meneurs d’opinions. Or les grandes associations recrutent parmi les CSP+ et disposent déjà de relais. Elles n’incarnent en rien les inaudibles que l’on a retrouvés sur les ronds-points.
Malheureusement il a été mis en place pour ne jamais se déclencher, les conditions sont trop difficiles à réunir. Il y a aussi l’idée d’un RIC veto, pas forcément propositionnel. Il peut être assez intéressant ! On le retrouve dans le projet de constitution des Montagnards de 1793. Ces héritiers de Rousseau étaient dubitatifs sur la démocratie représentative et envisagent ce système. Toute loi votée par le Parlement n’est approuvée que si, au bout d’une certaine période, un certain pourcentage des assemblées primaires dans la moitié des départements ne se prononce pas contre. C’est une façon en réalité de dire que la volonté générale ne se délègue pas, et le but du Parlement n’est en fait que de la supposer. Mais si jamais le Parlement se trompe, le peuple peut toujours le lui signaler. Ça peut être pertinent dans le cas d’un projet de loi qui passerait au Parlement, mais qui est très impopulaire dans la population. Cela donnerait une possibilité au Peuple de s’exprimer en dernier recours.
Le texte de la constitution de la cinquième République est un texte qui est d’un fondement assez classique. Il n’y a pas tant de changement au regard des lois de 1875 ou à la constitution de la quatrième République. Il y a certes des pouvoirs propres qui sont accordés au chef de l’État, mais qui repose en réalité sur des éléments qui soit existaient déjà soit sont des pouvoirs d’exception (article 16, mais le président de la République, heureusement d’ailleurs, ne déclenche pas les pouvoirs d’exception tous les quatre matins). Tout comme la dissolution : elle était conditionnée sous la quatrième, mais il n’y en a pas eu tant que ça sous la cinquième. Donc les pouvoirs réellement dans les mains du président de la République sont assez limités. Mais même si ces pouvoirs sont limités, la pratique du pouvoir présidentiel est beaucoup plus importante. C’est ce dont nous parlions tout à l’heure : celui qui tient l’Élysée tient le Palais Bourbon qui tient Matignon. Certes, la vraie pièce maîtresse, constitutionnellement, reste le Premier ministre. Toutefois, si ce Premier ministre se sent l’obliger du président de la République (et c’est une pratique qui se met en place très tôt), tout le pouvoir revient à ce dernier. De nombreux exemples sous la Ve montrent comment s’est installée cette vraie domination de l’Élysée sur Matignon. Juridiquement, et administrativement, le pouvoir est à Matignon. Mais politiquement, il est à l’Élysée. Bien sûr, cela n’exclut pas une forme de répartition des responsabilités. Dès De Gaulle, on théorise ce que l’on va appeler le « domaine réservé ». Celui-ci n’a aucun fondement constitutionnel, il ne relève que de la pratique politique. Encore ne faut-il pas être dupe de cette répartition des pouvoirs. Pour partie, tout ça est de la communication. Ainsi, De Gaulle surveille de manière très minutieuse à la fois l’organisation du parti et en même temps la politique économique et sociale, etc. Néanmoins, faut relever un moment crucial : les grèves de 1963, où De Gaulle perd 10 points dans les sondages, et où il réalise qu’il vaut mieux rester en apparence loin des sujets clivants. Sembler se concentrer sur le régalien, le nucléaire, l’international… c’est prendre moins de risque. Le chef de l’État n’en tient pas moins et le parti et les rênes de l’économie et de la politique sociale.
Dans ce cadre, le Premier ministre joue un peu un double rôle, « Homme de paille et paratonnerre » : il est celui qui incarne pour l’opinion la conduite des politiques économiques et sociales, alors qu’elles sont largement guidées depuis l’Élysée.
Le cas de la crise covid est intéressant, parce que Philippe, en réalité, joue un rôle très présidentiel. Emmanuel Macron avait parfois l’air plus dans la gestion du détail, voire dans l’exagération, telle son adresse à la culture par exemple, alors que Philippe jouait plutôt le surplomb et la pédagogie. Mais dans tous les cas, un Premier ministre populaire, ce n’est jamais bon pour un président. Hors période de cohabitation, le Premier ministre est à la fois une couverture (c’est lui qui va prendre des coups, et le jour où il en aura trop pris, il sera changé), et il marque une politique, un cycle qui s’ouvre et peut se refermer. Ça a été aussi l’une des raisons du départ de Philippe, parce qu’à l’époque l’Élysée pensait que la crise allait se terminer.
C’est sûr que si De Gaulle revenait aujourd’hui, il ne reconnaîtrait pas vraiment son œuvre. Donc oui, il y a eu des modifications profondes. Je pense que la question de l’ordinal est secondaire. La sixième République pourrait être énormément de choses ; présidentielle, voire bonapartiste, ou parlementaire. Il est vain de penser qu’elle serait forcément ce que chacun de promoteur veut y mettre. La cinquième République a des marges d’évolution qui sont importantes. Dans tous les cas, il faut éviter la tabula rasa, qui de toute façon n’est jamais vraiment possible. La Cinquième République n’est jamais qu’une reprise des textes de la quatrième, qui est elle-même une reprise de la troisième. On peut passer à la sixième, mais pour changer quoi ? Le constitutionnalisme moderne n’induit que des changements à la marge ; sauf à vouloir rétablir Consuls et Tribunat ; c’est plus de l’horlogerie fine qu’une reconstruction ex nihilo. Par ailleurs, on l’a dit tout à l’heure, ce n’est pas le texte qui pose problème, il ne crée pas la monarchie présentielle qu’on connaît. Ce qui pose problème, c’est la pratique du texte, le télescopage des élections législatives et présidentielles, le mode de scrutin, etc. Ce qui compte, c’est d’arriver à casser le lien organique entre l’Élysée et l’Assemblée, avoir un système où existent des contre-pouvoirs. Ça peut passer par la loi ordinaire, pas de changement de constitution, pour le mode de scrutin. L’avantage du présent texte est que nous le connaissons et pouvons donc assez finement anticiper les conséquences de ses évolutions. D’expérience, quand l’on écrit une nouvelle Constitution, ses rédacteurs sont bien en peine de prévoir quelle sera sa réelle mise en pratique. Les III, IV et Ve République n’ont pas eu grand-chose à voir avec ce que prévoyaient les rédacteurs de leurs textes respectifs.
Sur la première question, je suis assez perplexe. J’ai l’impression que les candidats font des choix extrêmement conservateurs (à droite, on sacralise la Ve République et son héritage Gaulliste fantasmé, on refuse par principe l’idée même de proportionnelle par peur de l’instabilité), ou bien totalement révolutionnaires, tenants de la tabula rasa. Réécrire une constitution, c’est la solution de facilité. Mais en l’état actuel des choses, je pense qu’une constituante, une convention citoyenne (telle que souhaitée par Jean-Luc Mélenchon) créerait un régime encore plus bonapartiste. La crise démocratique la plus profonde n’est pas liée au manque de représentativité des parlementaires, mais à l’impotence du pouvoir politique : est-ce que le gouvernement décide efficacement en mon nom. On a vu combien cela favorisait les Bonaparte. C’est ce qui s’est passé au départ avec Poutine en Russie, devenu très populaire en humiliant publiquement les oligarques, en témoigne. C’est un danger qui nous guette.
Sur la démocratie numérique : je pense qu’il y a un vrai danger. Le vote en ligne par exemple. Les machines à voter ont été interdites en Allemagne. Pourquoi ? D’abord pour une raison de sécurité : le système néerlandais a ainsi déjà été craqué par des hackers. Surtout, il y a un enjeu de confiance dans les institutions. Si on ne gère pas humainement le vote, on ne peut pas être assuré que les élections ont eu lieu de manière honnête. Or, le fait de ne pas être en mesure pour tout à chacun d’examiner directement les opérations de vote en ligne peut induire le doute et remettre en cause la confiance dans le processus démocratique. Que devient mon vote après avoir appuyé sur un bouton ? Si le doute est possible, le doute est dangereux. Cela rejoint la question du vote par correspondance aux États-Unis : on ne sait pas ce que deviennent précisément les bulletins, etc. Quand on sait le niveau de défiance des populations, on ne peut pas être sûr que la confiance envers un processus démocratique numérique soit garantie. Si quelqu’un refuse de croire que le processus a été honnête, comme il n’y a pas de moyen de lui prouver le contraire, on aura nécessairement un problème de défiance. Donc je ne suis pas favorable au vote en ligne. Mais en tout cas, le remède à l’abstention n’est pas à chercher de ce côté : c’est une illusion instrumentale. Voter prend trente minutes au maximum tous les deux ans… si on n’arrive pas à motiver les électeurs à se déplacer pour si peu, le souci ne vient pas de l’instrument.
Alors, pour résorber la crise démocratique, c’est évidemment très complexe. Il y a un sujet très français, institutionnel. Je suis convaincu par la proportionnelle, cela donne un meilleur sentiment de représentation, de légitimité. Cela ne demande pas de changement constitutionnel. Ensuite, on peut penser au RIC, pour sortir de la « bunkerisation » de l’Élysée et du Palais Bourbon. Il y a aussi le volet médiatique, l’état du débat public est calamiteux. Les médias sont incapables de traiter deux sujets à la fois. Et on a déjà eu ce problème avec les municipales et la réforme des retraites, les départementales/régionales et le covid… Si on n’a pas des médias qui jouent mieux leur rôle, les meilleures institutions du monde ne changeront rien. C’est à la fois un sujet de formation, et d’organisation des débats. Enfin, l’impotence du politique, comme on l’a déjà évoqué, est un enjeu majeur. Ne traiter que de débats sociétaux, et faire l’impasse de sujets économiques et sociaux à cause de contraintes budgétaires ou européennes est une folie. L’impuissance perçue de l’État ne peut mener qu’à la dictature ou à la dépolitisation de masse.
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