Depuis leur création par la Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le développement Durable du Territoire (ou loi Voynet) en 1999, les Conseils de développement incarnent une ambition démocratique forte : rapprocher les citoyens des décisions qui façonnent leur territoire. Concrètement, un Conseil de développement est un organe consultatif, mis en place à l’échelle d’une intercommunalité ou d’un territoire de projet, réunissant des acteurs locaux. Il émet des avis, formule des propositions et contribue à l’élaboration des politiques publiques locales, notamment dans les domaines de l’environnement, du développement économique ou de la mobilité.

Conçus comme des espaces de dialogue et d’intelligence collective, ces instances devaient compléter la démocratie représentative en intégrant une dimension délibérative et participative. Vingt-cinq ans plus tard, le bilan apparaît contrasté, entre réussites locales exemplaires et déceptions ponctuelles.

En juin 2025, le Sénat a adopté en première lecture un amendement gouvernemental permettant au préfet d’exempter une intercommunalité de plus de 50 000 habitants de son obligation de créer un Conseil de développement. Cette actualité apparaît comme une occasion de relancer le débat sur l’avenir et le rôle de ces conseils.

Un bilan contrasté : entre ambitions et réalités locales diversifiées.

Dans certains territoires l’ambition de la loi Voynet a porté ses fruits, et ces instances peuvent avoir des rôles déterminants dans des décisions structurantes. Pourtant, la diversité des situations locales tend à montrer que ces succès ne sont pas la règle, et beaucoup de Conseils de développement peinent à trouver leur place dans le paysage institutionnel local. Bien qu’ils soient conçus comme des lieux de critique institutionnalisée des choix intercommunaux et, indirectement, de leurs acteurs, les élus les cantonnent parfois à un rôle décoratif.

L’analyse des pratiques révèle plusieurs freins majeurs au bon fonctionnement des Conseils de développement, dont le premier réside dans leur composition sociale. Ces instances sont souvent dominées par des « professionnels de la participation » – responsables associatifs, experts… – tandis que les citoyens « ordinaires » y restent minoritaires. Cette dynamique crée une différenciation interne marquée : dans certains cas observés dans la littérature, un noyau dur d’une vingtaine de membres joue un rôle dominant, accaparant l’essentiel des débats.

Le citoyen « ordinaire », parfois peu présent ou peu audible, cède la place à une notabilité non-élective. Cette segmentation institutionnelle renforce la distinction entre membres, soulignant que leur légitimité repose moins sur leur statut d’habitant que sur une propriété sociale distinctive. Certains Conseils de développement ne prévoient pas de collège « citoyens » ou « habitants », consacrant ainsi l’asymétrie entre participation formelle et représentation effective de la diversité sociale.

En parallèle, on constate dans certains conseils une présence plus marquée des seniors— dont la disponibilité facilite naturellement l’implication — à la fois dans les effectifs et les échanges, avec le risque d’une vision parfois partielle des enjeux territoriaux.

Les élus et technostructures communautaires conservent le monopole des décisions stratégiques ; les Conseils de développement apparaissent parfois comme des cénacles étroits peu écoutés, créés avant tout pour légitimer des choix déjà décidés.

Cependant, loin d’être de simples « machines à consentement », les Conseils de développement, lorsqu’ils fonctionnent réellement, jouent le rôle d’espaces hybrides. Ils servent de lieux d’apprentissage collectif, favorisant la délibération coopérative et la formulation de compromis. Ils offrent un lieu de critique institutionnalisée des stratégies métropolitaines, favorisant la pluralité des diagnostics et l’émergence d’une intelligence tactique des acteurs investis. Ainsi, même s’ils restent marqués par le cloisonnement et la difficulté à impliquer le « citoyen lambda », ils peuvent participer à une recomposition — certes souvent discrète — des scènes politiques locales.

Le second obstacle réside dans leur faible emprise sur les processus décisionnels. La littérature sur le sujet décrit ponctuellement une « perte en ligne » des contributions : malgré des débats souvent riches et approfondis, les avis des Conseils de développement peinent parfois à se traduire en orientations politiques concrètes. Ce phénomène peut notamment s’expliquer par l’absence de mécanismes contraignants obligeant les exécutifs intercommunaux à prendre en compte ces contributions. Les administrations territoriales, souvent focalisées sur leurs logiques techniques et leurs contraintes budgétaires, tendent ainsi à marginaliser ces espaces de délibération.

Enfin, d’après une enquête de 2022 réalisée par la Coordination nationale des Conseils de développement auprès d’un échantillon de 31 de ces instances, les budgets des Conseils de développement s’échelonnent entre 0 et 60 000 €, avec une moyenne qui s’établit à 12 800 € (hors salaire). Dans certains cas, le manque de moyens propres alloués renforce la dépendance vis-à-vis des exécutifs locaux et réduit la capacité d’action autonome : même sous obligation légale, beaucoup de territoires ignorent ou vident de substance ces dispositifs. Ils sont par ailleurs souvent ainsi perçus comme des structures consultatives « top-down », créées et contrôlées par les exécutifs communautaires. Un financement stable et dédié leur offrirait une réelle autonomie.

Le spectre d’un nouveau recul démocratique

Dans ce contexte déjà précaire, l’amendement gouvernemental voté au Sénat en juin 2025, autorisant les EPCI à demander au préfet une dérogation à l’obligation de créer un Conseil de développement, constitue un recul majeur. Ce texte officialise une conception minimaliste de la participation citoyenne.

Selon les données de la Coordination nationale des conseils de développement, 58 intercommunalités et 33 Pôles d’équilibre territorial et rural (PETR) ne respectent déjà pas l’obligation légale de se doter d’un Conseil de développement. Plutôt que de combler ces manquements, le gouvernement choisit donc d’en faciliter l’existence.

L’argument officiel est « d’adapter les formes de concertation aux réalités locales ». Mais cette « souplesse » revient à légaliser la disparition pure et simple des Conseils de développement, déjà souvent contournés. Ces structures ne s’imposent pas spontanément : sans contrainte forte, elles disparaissent ou se vident de leur substance.

Confier au préfet — représentant direct du pouvoir central — le pouvoir de valider ou non la suppression d’un conseil, c’est en réalité renforcer un pouvoir vertical au détriment de la construction collective locale. Le gouvernement offre une échappatoire à ceux qui veulent décider sans contre-pouvoir citoyen. Il consacre la victoire d’une vision gestionnaire et verticale de la démocratie locale, où la concertation devient un supplément optionnel.

En 2019, le projet de loi Engagement et Proximité envisageait déjà la suppression des Conseils de développement du Code général des collectivités territoriales. Face à une importante mobilisation, le législateur avait renoncé à cette mesure, mais avait instauré en contrepartie un relèvement du seuil d’obligation : les intercommunalités ne sont désormais tenues de créer un Conseil de développement qu’à partir de 50 000 habitants, contre 20 000 auparavant.

Ainsi, ce second épisode après celui de 2019 confirme une tendance inquiétante au démantèlement progressif de la démocratie participative locale, qui ne pourra être enrayée que par une mobilisation déterminée des acteurs territoriaux et de l’opposition.

Pour un renouveau démocratique local : redonner sens aux Conseils de développement

Dans un contexte où les corps intermédiaires voient leur capacité d’action sur leur propre destin s’affaiblir, et où l’ancrage politique territorial des populations se fragilise, les Conseils de développement pourraient jouer un rôle pivot. En offrant un espace de délibération ancré dans le local, ils permettent de recréer du lien entre des citoyens en quête de sens et des institutions souvent perçues comme lointaines. Leur potentiel réside dans leur capacité à articuler plusieurs échelles : en partant des réalités concrètes du territoire (emploi, transition écologique, cohésion sociale), ils peuvent traduire les enjeux globaux en actions compréhensibles et mobilisatrices.

Pour cela, ils doivent toutefois surmonter leurs limites actuelles. Plutôt que de reproduire des logiques d’expertise fermée ou de notabilité, les Conseils de développement gagneraient à devenir de véritables laboratoires de démocratie territoriale, en associant davantage les citoyens ordinaires via la généralisation de certaines méthodes (tirage au sort, ateliers ouverts, budgets participatifs). Leur légitimité dépendrait alors moins de leur composition formelle que de leur aptitude à capter et amplifier les préoccupations locales, tout en les reliant aux grands débats sociétaux. Avec un vrai soutien politique, un budget minimal et une reconnaissance, le Conseil de développement peut devenir un véritable laboratoire d’idées et un levier de transformation démocratique.

S’ils peuvent parfois être instrumentalisés, contournés, affaiblis, ils représentent également une chance rare de reconstruire la confiance, de retisser le lien entre habitants et institutions, et d’expérimenter des solutions nouvelles adaptées aux réalités locales. Les sacrifier, c’est enterrer toute perspective de démocratie locale renouvelée et audacieuse.

Malgré des résultats qui ne correspondent souvent pas aux ambitions initiales, le Conseil de développement pourrait être l’assemblée ouverte où le global se territorialise, où la citoyenneté se réinvente par l’action collective, et où la démocratie retrouve une échelle humaine.

Lorsqu’ils sont animés avec rigueur, ils favorisent l’émergence d’une intelligence collective, produisent des compromis, et poussent les élus à justifier leurs choix face à une pluralité d’acteurs. Ils deviennent alors des espaces d’apprentissage, des lieux où se forment les citoyens, et où se forge un sens du collectif trop rare aujourd’hui. Même si la participation du « citoyen ordinaire » reste faible, la dynamique d’ouverture à la société civile organisée a permis d’élargir la sphère des discussions publiques, d’introduire de nouvelles expertises et d’imposer certaines thématiques dans l’agenda local.

Au moment où la défiance envers la politique atteint des sommets, où les inégalités territoriales se creusent et où les défis environnementaux exigent des réponses collectives fortes, affaiblir les lieux d’expression citoyenne est une faute historique. Plutôt que d’accélérer la régression démocratique, nous devons, au contraire, multiplier et approfondir ces espaces.