Figure 1 : Évolution comparée des revenus réels (PIB/hab) entre 1999 et 2022

On peut bien entendu questionner la pertinence du PIB comme indicateur pertinent du niveau de vie et relever, par exemple, qu’en termes d’espérance de vie, d’émissions de CO2, d’inégalités et même de bien-être social, la situation des Européens est sans doute meilleure que celle des Américains. Mais on manquerait alors l’essentiel : la question n’est pas de savoir où l’on vit le mieux, mais d’analyser la capacité des politiques publiques à accomplir les objectifs que les responsables politiques se sont donnés. Or, si on entend devenir l’économie la plus « innovante » et la plus « compétitive » au monde et que l’on aboutit, vingt ans plus tard, à une économie où la croissance et l’innovation sont plus faibles qu’ailleurs, c’est qu’il y a quelque chose qui dysfonctionne dans la capacité des dirigeants européens à agir sur la réalité.

Plus largement, si cette situation est inquiétante c’est aussi parce que les enjeux économiques et climatiques auxquels l’UE est confrontée sont immenses. Pour l’avenir, il ne s’agira pas simplement de préserver l’innovation et la compétitivité mais d’organiser une vaste et profonde transition écologique afin de décarboner le système productif européen. Or, si l’UE n’est pas parvenue à devenir une économie innovante et compétitive entre 2000 et 2020, qu’est-ce qui nous garantit qu’elle pourra atteindre ses objectifs climatiques d’ici 2050 ? C’est toute la crédibilité européenne qui est mise à mal par l’échec de la stratégie de Lisbonne et l’impuissance de ses politiques économiques.

L’impuissance des politiques économiques européennes

Il est nécessaire, à ce stade, de rappeler quelques définitions. Tout d’abord, une politique économique se définit comme l’action discrétionnaire d’une autorité publique sur le système économique, entreprise dans le but d’accomplir des objectifs politiques. Ainsi, mener une politique économique, c’est changer les règles, « bousculer le réel », afin de corriger une trajectoire qui ne serait pas conforme aux objectifs qu’on s’est donnés. La nature d’une politique économique est donc d’être discrétionnaire, c’est-à-dire qu’elle doit relever d’un choix souverain. Elle représente l’action d’une autorité publique investie d’un pouvoir et d’une légitimité institutionnelle pour agir.

Dans les faits, on distingue quatre grands types de politiques économiques. Les politiques budgétaires visent à utiliser le levier du budget (fiscalité, dépenses…) pour redistribuer les ressources au sein de l’économie ; les politiques monétaires déterminent les taux d’intérêt et encadrent le fonctionnement du système bancaire ; les politiques commerciales entendent réorganiser les échanges avec l’extérieur (plus ou moins de protectionnisme ou de libre-échange) ; enfin les politiques industrielles accompagnent la transformation du système productif en intervenant directement dans certains secteurs stratégiques par des subventions, la mise en place de normes, voire, au sein même des entreprises par des nationalisations.

Dans un État pleinement souverain et démocratique, les politiques économiques, ainsi que leurs objectifs, devraient être débattues publiquement, mises en œuvre, puis leurs effets évalués, avant d’être éventuellement révisées au cours d’un processus de consultation citoyen. Le problème est que la plupart de ces politiques ont été soustraites à l’action souveraine des États et donc au débat public. Ce processus d’ « impuissantisation » des politiques économiques s’est produit en deux temps.

Dans un premier temps, on a redéfini le cadre légitime de l’action publique dans l’économie. Pour cela, les théoriciens du néolibéralisme ont proposé une nouvelle norme, basée sur les prix de marché dans un système concurrentiel. L’idée sur laquelle cette norme repose est que la performance économique émane d’un environnement concurrentiel qui permet d’ajuster les prix en fonction de l’offre et de la demande. Les prix véhiculent alors l’information et permettent d’ajuster les comportements de manière à maximiser l’utilité sociale. Ainsi, pour les néolibéraux, le rôle de l’État serait essentiellement d’assurer le bon fonctionnement de cette dynamique en instaurant les institutions visant à renforcer la régulation marchande : une autorité de régulation de la concurrence, une banque centrale dont le mandat est basé sur la stabilité des prix, un système social minimal afin de prévenir les désordres politiques, et enfin une mondialisation instaurant l’ouverture la plus large possible des économies aux marchés mondiaux, tant pour les marchandises que pour les capitaux.

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Une fois son cadre normatif posé, le néolibéralisme s’est ensuite imposé via la création d’institutions juridiques et politiques spécifiques. En Europe, la signature de l’Acte unique européen en 1986 constitue un moment de basculement. La création du marché unique a de fait imposé une double contrainte aux politiques économiques. D’abord, le principe de libre circulation du capital au sein de l’UE et vis-à-vis des pays tiers accéléra brutalement la financiarisation des économies et la perte de contrôle du politique dans ce domaine ; ensuite, l’interdiction de « fausser « la concurrence par des aides publiques empêcha toute politique industrielle. Les traités de Maastricht en 1992 et d’Amsterdam en 1997 parachevèrent la « néolibéralisation » de l’UE par l’instauration de nouvelles contraintes budgétaires (le fameux critère de 3% de déficit public) et par la création d’une banque centrale indépendante des pouvoirs élus et ayant pour mandat quasi exclusif la stabilité des prix. Ajoutons à ce tableau la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995 et la réaffirmation, dans les traités européens, de l’objectif libre-échangiste et nous avons dressé le panorama complet des nouvelles institutions qui encadrent et limitent l’action publique dans l’économie.

Un point mérite d’être souligné. Avec la création du marché unique, la marchandisation de l’économie s’est étendue. Ainsi, les services publics tels que l’énergie, les transports, les télécommunications… n’ont plus été considérés comme relevant du domaine de l’action publique mais de celui du marché. C’est ainsi qu’on a créé les marchés des transports aérien et ferroviaires, que les services de téléphonie et d’accès à internet sont aujourd’hui fournis par des entreprises privées en concurrence et que l’électricité et le secteur énergétique ont été libéralisés.

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La mise en place, sur le continent européen, de ces nouvelles institutions héritées de l’Acte unique et du traité de Maastricht a contribué à démanteler la capacité des autorités élues à mener des politiques économiques. Au discrétionnaire de la politique, le néolibéralisme préfère la stabilité de la règle.

La seule politique qui est restée entre les mains des élus est la politique budgétaire, dans le sens où chaque année le Parlement vote le budget. Mais la portée de cette dernière fut considérablement amoindrie. Ainsi, la règle des 3%, jugée insuffisante pour éviter les « dérapages » budgétaires des États fut complétée par la pratique du « semestre européen » qui consiste à faire avaliser en amont la politique budgétaire par la Commission ainsi que par le Pacte budgétaire de 2012 qui instaura des sanctions automatiques en cas de déficit public structurel. Enfin, l’interdiction faite aux banques centrales de financer directement les États ont conduit ces derniers à se soumettre à la loi des marchés financiers pour emprunter à moindre coût.

La politique budgétaire est restée formellement souveraine mais elle a été mise sous surveillance, ce qui fait qu’il est de plus en plus difficile d’affirmer qu’elle relève encore du discrétionnaire. Pour ce qui est des politiques industrielles, commerciales et monétaires, elles ont été entièrement soustraites à l’arbitrage démocratique. Ainsi, la politique industrielle, jugée incompatible avec le principe de la coordination concurrentielle fut démantelée avec la fin du commissariat général au plan en 2006. L’extension du principe de concurrence et les libéralisations privèrent l’État de sa capacité à agir concrètement sur le tissu industriel. La politique commerciale, compétence exclusive de l’UE, fut quant à elle déléguée à la Commission qui s’empressa de signer une série de traités de libre-échange, conformément aux textes. Enfin, la politique monétaire fut déléguée à la BCE, sans aucun contrôle politique et dans le cadre d’un mandat ayant pour premier objectif la stabilité des prix.

Au terme de ce processus de néolibéralisation de l’UE, la capacité du pouvoir politique à agir sur l’économie fut ainsi réduite à presque rien. À quoi bon, dès lors, réunir les chefs d’État des pays européens et s’engager sur une stratégie quelconque si les leviers de l’action politique échappent aux élus ? N’est-ce pas là qu’il faudrait chercher l’origine de l’échec de la Stratégie de Lisbonne et d’Europe 2020 ?

Les brèches dans un système cadenassé

Dans Populisme et néolibéralisme, paru en 2020, j’estimais que l’impuissance publique à agir sur l’économie était l’une des causes principales de la perte de confiance envers le politique et les institutions et qu’elle expliquait pour partie la montée des mouvements populistes. Pourtant, ces dernières années ont montré que des failles pouvaient apparaitre dans le cadenassage néolibéral et que des marges de manœuvre pouvaient réapparaître.

La première brèche fut celle de l’explosion de la crise financière en 2008. Tétanisée par l’éventualité d’un effondrement des institutions financières, la banque centrale américaine (appelée aussi Réserve fédérale ou Fed), s’est mise à sortir de ses prérogatives habituelles en intervenant directement sur les marchés par le rachat des titres immobiliers puis de bons du Trésor. Cette nouvelle politique monétaire, qu’on a appelé « quantitative easing » (assouplissement quantitatif) visait à faire baisser les taux d’intérêt à long terme afin de faciliter le financement des plans de relance. Elle fut bientôt imitée par les autres banques centrales qui devinrent les régulatrices des marchés financiers.

La deuxième brèche fut celle produite par la crise du covid. À cette occasion, les banques centrales fournirent non seulement toutes les liquidités nécessaires pour éviter une crise bancaire, mais elles intensifièrent leurs rachats de titres publics afin de garantir aux États des taux d’intérêt très faibles permettant de financer le « quoi qu’il en coûte ».

Ainsi, pendant plus de dix ans, les politiques monétaires jouèrent un rôle prépondérant dans la régulation de l’économie mondiale. Car même si les banques centrales ne sont pas contrôlées par les gouvernements du fait du principe d’indépendance, ce sont les seules institutions qui ont gardé intactes leurs prérogatives et qui peuvent se permettre d’agir encore souverainement. Depuis 2008, profitant de la faiblesse de l’inflation qui leur donnait des marges de manœuvre, les banques centrales ont donc utilisé les politiques monétaires pour soutenir l’économie mondiale. En maintenant des taux d’intérêt faibles, elles ont incité les prêts bancaires et ont soutenu l’investissement. Ce contrôle par les banques centrales des marchés financiers s’avéra très efficace. Depuis 2008, aucune crise financière d’envergure mondiale n’a éclaté. Une si longue phase de stabilité financière est tout simplement inédite depuis le début des années 1980 et la libéralisation financière.

La fin des politiques monétaires accommodantes ?

Les crises de 2008 et du covid ont permis aux politiques monétaires de rompre avec la logique néolibérale en renouant avec un certain souverainisme. Le problème est que cette période est sans doute en train de se refermer. Tant que l’inflation était contenue, les banques centrales avaient les coudées franches. Elles pouvaient respecter leur mandat tout en menant des politiques favorables à la croissance. Mais depuis que l’inflation a fait sa réapparition, elles sont tenues de résorber la hausse des prix, quitte à prendre le risque de la récession.

C’est aux États-Unis qu’un dilemme se pose désormais à la Fed. Jusqu’au printemps 2022, la banque centrale américaine avait pu mener une politique monétaire favorable à la croissance en maintenant des taux d’intérêt proches de zéro. Du fait de la hausse de l’inflation, le taux d’intérêt réel (qui représente le coût réel du crédit calculé par la différence entre le taux d’intérêt nominal à court terme et le taux d’inflation) a rapidement baissé et s’est enfoncé dans le négatif. Cette situation a contraint la Fed à augmenter rapidement son taux de refinancement et l’écart avec le taux d’inflation s’est réduit. Il s’est réduit d’autant plus vite que l’inflation a elle aussi diminué, ce qui fait qu’en un an le taux d’intérêt réel s’est rapidement redressé pour s’approcher de zéro en avril 2023 (figure 2).